论矿产勘查监管制度之完善*

张世湫

（昆明理工大学 国土资源工程学院，云南 昆明，650093，云南财经大学 法学院，云南 昆明，650221）

论矿产勘查监管制度之完善*

张世湫1，2

（昆明理工大学 国土资源工程学院，云南 昆明，650093，云南财经大学 法学院，云南 昆明，650221）

我国矿产勘查监管制度经历了从无到有的过程，其日趋完善，但依然存在重审批，轻监管和基层监管机构无权无力及监管机构层次较多而导致监管无效率的制度不足。在明确矿产勘查监管的目标为督促矿产勘查依法勘查并遵守环境保护法律规定的同时，还要协调探矿权人与当地民众的关系后，本文提出如下制度完善建议：1、监管机构减少管理层次，根据矿产资源分布规律来设置矿产勘查监督机构。2、完善监管工作方式，既要注重日常监管，也要注重探矿权年检环节的管理功能。3、依托矿产勘查实施方案，实现矿产勘查的“全程监管”。4、加强保障矿产勘查投入真实性的制度设计，如加强审计，明确规定勘查投入的经费使用范围。5、加强矿产勘查监管机构特别是县级国土资源部门的监管权力，运用行政强制措施及行政处罚手段，增加违法勘查的成本，使矿产勘查监管真正实现监管目标。

矿产勘查监管；监管机构；全程监管；方案监管；监管权力

引言：我国矿产勘查之“乱象”

乱象一：新一轮“圈地运动”，持证不开展勘查工作

矿产勘查许可证持有人圈而不探，买空卖空，专门倒手。2009年下半年，新疆国土资源管理部门曾经组织过一次全疆范围内的地质勘查项目大检查，重点查处“圈而不探、以采代探、越界勘查”等现象。结果发现6000多个有效期内的探矿权，零投入的占2600多个。经过仔细核查，最后确立1983个。

乱象二：“有个证就行”——勘查行为不受勘查证约束

持勘查证进行矿产开采。有些探矿权人不委托有地质勘查资质的勘查单位，而是自己组织人员进行勘查施工，不按矿产地质勘查规范施工，擅自进行采矿活动，以采代探，破坏资源，污染环境。勘查证所列内容与要求“形同虚设”。

这些乱象的出现，说明我国现行的矿产勘查监管制度存在不足，本文将从梳理现行矿产勘查监管制度出发，找出制度不足，并提供完善矿产勘查监管制度的相关建议。

一、我国矿产勘查监管法律制度梳理

（一）管理主体

1.主管部门：从分散到集中

1982年国务院赋予地质矿产部矿产资源行政管理职能，其有四项职能：矿产资源的综合管理、矿产资源开发监督管理、地质勘查行业管理和地质环境保护管理。但地质矿产勘查队伍却分散于各部门间，如冶金地勘、化工地勘等，地质矿产部无法进行统一管理。

1998年3月10日，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。结束了原来国土资源管理的多元局面，实现了“大一统”管理。新组建的国土资源部的主要职能是:土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、合理利用。

2.主管部门的权限分工：审批权力上移，监管事务下移

1997年《关于确定地质矿产主管部门行政处罚权限的通知》规定了行政处罚主体是地质矿产部、省、自治区、直辖市政府地质矿产主管部门，地市级人民政府或其地质矿产主管部门，县级人民政府地质矿产主管部门。

处罚权限：省级人民政府地质矿产主管部门：破坏性开采罚款；矿产勘查许可证采矿许可证颁发机关：吊销勘查许可证、开采许可证。

1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》对矿产勘查许可的审批权限集中于国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源部门两级部门，但对矿产勘查的管理主体却是县级以上国土资源部门。

2003年《市（地）县（市） 级国土资源主管部门矿产资源监督管理暂行办法》第二条规定，市（地）县（市）级国土资源主管部门依据本办法的规定，对本行政区内矿产资源勘查、开采活动进行监督管理。在同级人民政府的领导下，维护本行政区内正常的矿产资源管理秩序。

2009年《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）对省、市、县三级国土资源行政主管部门和国土资源管理所的职责予以了明确，其中省、市两级侧重于组织、指导和考核；县和所具体实施。

2009年《关于做好探矿权采矿权登记与矿业权实地核查工作衔接有关问题的通知》规定，勘查区所在地县级国土资源部门要出具矿业权重叠核查意见，要求实地核查后填写是否存在其他矿业权重叠设置，该意见是申请登记矿业权的必备材料。

2010年，国土资源系统着力构建“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”的国土资源综合监管体系。

3.矿产督察员制度：以矿产开采督察为主

1990年实施的《矿产督察员工作暂行办法》（现已废止），第一条规定，为加强对矿产资源合理开发利用和保护的监督管理工作，依照矿产资源监督管理法规的有关规定，实行矿产督察制度，设置矿产督察员。

2001年《关于重组矿产督察员队伍的通知》，对矿产督察员的任职条件进行了规定，强调专业性及现场产督察可能性。明确国家级矿产督察员的目标是通过加强对大中型矿山企业和重要矿产地矿产资源保护和合理开发利用情况、遵守矿产资源法律法规、履行法定义务等情况的现场检查，及时发现、制止和通过有关部门查处破坏、浪费矿产资源及各种违法开采行为，从而提高矿山企业科学办矿，依法开发矿产资源的意识，从总体上提高我国矿产资源开发利用水平和矿山企业依法勘察开采的自觉性。

2003年《矿产督察工作制度》对矿产督察员的督察职责（每年至少4次实地督察）进行规定，并规定对督查提出的问题市县级国土资源部门的应对时限（10天或15天）及方法，依然只规定对矿产开采的督察。

2007年《关于进一步加强矿产督察员管理工作的通知》对矿产督察员的督查范围进行了扩张。矿产督察员主要协助国土资源行政主管部门对矿业权人履行法定义务情况、合理开发利用矿产资源进行监督，发现勘查开采违法行为后立即予以制止，并报告国土资源行政主管部门依法查处。国家级矿产督察员主要负责大中型矿山企业及重要矿区和重要地质勘查项目、重要矿种勘查区内的督察。地方级矿产督察员负责小型及以下矿山企业和其他勘查项目的督察。（国家和地方两级矿产督察员要对开发方案执行情况、最低勘查投入等法定义务的履行情况及各种违法违规行为开展实地督察。

（二）管理内容——从审批式管理到技术性管理

1.政务性审批

1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》规定国土资源部、省、直辖市、自治区国土资源部门有权审批矿产勘查许可证发证、转让、延续、变更。使行政审批存在于探矿权产生、变更的重要节点进而实现对矿产勘查的监管。

2.技术性管理

（1）矿产勘查实施方案管理

1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定探矿权申请人申请探矿权时，应当向登记管理机关勘查工作计划、勘查实施方案及附件。1998年《关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》，对勘查实施方案及其附件进行了解释，勘查工作实施方案是指完成勘查工作任务相符的勘查工作任务设计书及其工程布置图等附件。

2009年《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》第四条规定，探矿权申请人提交的勘查实施方案，应符合地质勘查规程、规范和标准，勘查资金投入不得低于法定最低勘查投入标准。省级以上登记管理机关应组织专家对探矿权申请人提交的勘查实施方案进行审查。探矿权人应按照勘查实施方案进行勘查施工，需要对勘查实施方案进行调整的，应及时向登记管理机关备案。调整工作量缩减l／3以上的，省级以上登记管理机关应组织专家进行审查并作出是否予以备案的决定。

2010年《关于规范矿产资源勘查实施方案管理工作的通知》进一步明确了对勘查实施方案内容、审查主体及审查内容进行了规定。首先矿产资源勘查实施方案应由具备相应地质勘查资质的项目承担单位按照《矿产资源勘查实施方案编制大纲》的要求编制。其次，矿产资源勘查实施方案由登记管理机关组织或委托有关单位按照《矿产资源勘查实施方案审查要求》进行评审，《通知》第六条规定，“省级以上国土资源行政主管部门应建立包括地质、矿产、遥感、物探、化探、探矿工程、水工环、经费预算等多领域专家组成的专家库。根据实际需要和专家资信情况，对专家库进行动态调整。参与勘查实施方案评审的专家从专家库中随机抽取”。最后，专家审查内容：一是勘查工作的地质依据审查。主要看勘查目标是否明确，勘查矿种与成矿地质条件是否相符；对新申请项目，看勘查区以往地质资料收集是否齐全，是否具备成矿地质条件；对延续、变更申请项目，看是否反映探矿权人已投入的主要实物工作量、矿体地质特征、工程控制及矿石选冶性能等情况。二是勘查工作的技术合理性审查。要看勘查工作总体部署是否合理，年度工作安排是否适当：技术路线是否可行，工作方法是否科学合理，技术要求是否明确、技术手段是否可行。对多矿种工作区，要看是否设计了综合勘查、综合评价；实物工作量投入能否满足勘查阶段的要求预期成果是否明确，预期提交的地质资料是否符合相应勘查阶段规范要求。三是勘查工作的经济合理性审查。四是勘查方案的可操作性审查。

（2）勘查区块退出规定

1987年国务院发布的《矿产资源勘查登记管理暂行办法》第十七条规定：“勘查项目的工作范围在施工中应当达到核定的要求，对达不到核定要求的，登记管理机关应当会同有关部门核减其勘查工作范围。”

2009年《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》第八条规定，新立探矿权有效期为3年，每延续一次时间最长为2年，并应提高符合规范要求的地质勘查工作阶段。确需延长本勘查阶段时间的，省级以上登记管理机关应组织进行专家论证，并进行审查，可再准予一次在本勘查阶段的延续，但应缩减勘查面积，每次缩减的勘查面积不得低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%。

（3）勘查行为管理规定

1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》第18条规定，探矿权人应当自领取勘查许可证之日起6个月内开始施工；在开始勘查工作时，应当向勘查项目所在地的县级人民政府负责地质矿产管理工作的部门报告，并向登记管理机关报告开工情况。

2009年《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》第16条规定，地方各级国土资源行政主管部门应当加强对探矿权人勘查行为的监督管理，依法查处相关违法违规行为。加强对探矿权人勘查施工情况的监督检查，督促其按照批准的勘查施工方案进行施工，向勘查项目所在地的市、县级国土资源行政主管部门报告勘查开始施工、停工和结束工作情况；加强对探矿权人勘查活动的年度检查。对探矿权人自勘查许可证有效期起6个月内未提交开工报告的，视为未开工；逾期未提交年检资料的，视为年检不合格。对勘查活动的违法违规行为，依法予以查处。第17条规定，对探矿权人不按规定办理变更或者注销登记手续的，国土资源行政主管部门应责令限期改正，逾期仍不改正的，按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》相关规定，吊销其勘查许可证。被吊销勘查许可证的，自吊销之日起6个月内不得申请新的探矿权，且取消其参与探矿权招标、拍卖、挂牌活动的资格。

（三）矿产勘查违法行为及处罚手段——从无规定到有规定

1994年《矿产资源法实施细则》和1996年《矿产资源法》 （修订）对矿产勘查违法行为的罚则未涉及。1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》对矿产勘查违法行为及其处罚进行了规定。

矿产勘查违法行为类型有：1、未取得勘查许可证擅自进行勘查工作；2、超越批准的勘查区块范围进行勘查工作；3、未经批准，擅自进行滚动勘探开发、边探边采或者试采；4、擅自印制或者伪造、冒用勘查许可证；5、不按照规定备案、报告有关情况、拒绝接受监督检查或者弄虚作假；6、未完成最低勘查投入；7、已经领取勘查许可证的勘查项目，满6个月未开始施工，或者施工后无故停止勘查工作满6个月；8、不办理勘查许可证变更登记或者注销登记手续；9、不按期缴纳本办法规定应当缴纳的费用。

行政处罚的方法：1、责令停止违法行为；2、予以警告；3、没收违法所得；4、罚款（10万元以下，5万元以下）；5、限期改正违法行为；6、限期缴纳，并从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金；7、吊销勘查许可证。

二、我国现行矿产勘查监管制度之不足

（一）矿产勘查管理机构重节点审批，轻过程监管

现有制度试图从节点审批监管过渡到审批与审批后矿产勘查过程的监管并重。但由于我国对矿产勘查管理的机制来源于对矿产资源的管理机制，所以强调政府的行政审批职能的制度依然成为其制度重心。依然强调在取得矿产许可证、转让探矿权时要经过主管部门的审批。

（二）基层矿产勘查管理机构“权小事多人少”

1.权小。根据2009年《国土资源执法监察巡查工作规范》 （试行）的规定，作为巡查主体的县级国土资源部门和国土资源管理所，其在巡查过程中若发现无证勘查、开采矿产资源的，巡查人员有权：予以制止，填写违法行为报告单，向上级报告。巡查员的制止方式分为口头制止与书面制止。国土资源部门下达《责令停止（改正）违法行为通知书》，书面制止无效，国土资源部门将违法信息函告违法行为发生地及相关部门，必要时向社会公告。

2.事多。根据2009年《国土资源执法监察巡查工作规范》 （试行）的规定，巡查采取对巡查区域实行全覆盖的全面巡查方式和对国土资源违法行为多发时段和高发区域实行有针对性的重点巡查方式。县（市、区）国土资源行政主管部门结合本地实际不定期实施重点巡查，国土资源管理所定期实施全面巡查，每周向上一级国土资源行政主管部门报告巡查工作开展情况。有数据表明，国土资源部、省级国土资源部门和县市级国土资源部门管理的矿山比例为15%、10%、75%，这样的比例足以证明县级国土资源部门是绝大部分矿产勘查项目管理的主体。

3.懂技术的人少。勘查项目监督管理权限的下放，市（县）成为勘查项目监督管理的主体。目前由于市（县）矿产勘查监督管理人员数量少，技术力量相对薄弱。但矿产勘查工作有很强的技术性，实现地质找矿的突破，相当程度上有赖于技术管理的到位。矿产勘查管理中技术管理这个手段偏弱，难以对勘查形成有效的监督管理。勘查施工未及时报告、不按勘查实施方案或设计勘查等情形依然存在，勘查投入较少、勘查进度缓慢的情形较为普遍。

（三）监管主体层次多，监管效率不高

现行的矿产勘查管理层次为国家——省区市——地州市——县区——乡镇五级式管理，无论是政令的下传还是情况的上报，都需遵循层层传送机制，这不仅耗费时间，也可能使政令或情况变形，不利于矿产勘查管理。

（四）矿产督察员少但矿产督察项目多，不能实现有效监管

以2010年为例，国家级矿产督察员为334人，地方级矿产督察员为1151人，矿产督察员2010年实际督察矿山7044座，勘查项目5512座。但当年有效探矿权有约32000个，实际督察矿产勘查项目比例为17%，这样的比例最多能算抽查，而非督察。但依每个矿产督察员每年至少实地督查4次计算，矿产督察员已超额完成任务，人均8.5次每年。

三、完善我国矿产勘查监管制度的建议

（一）明确监管目标，方能指引制度完善

1.督促矿产勘查工作有序进行

矿产资源的勘查要经过一系列复杂的地质工作过程才可能有所发现，作为矿产资源所有者的国家，通过鼓励其他主体进行矿产勘查，使其并不需支付所有的勘查资金即可“摸清家底”，探矿权人通过矿产勘查活动获知探矿区域的资源赋存状态，并通过实现对勘查发现的矿产资源享有优先开发权来实现自身的经济利益或通过各种方式实现其利益回报，这应当是“双赢”的制度设计。但由于我国现行法律法规的不完善及探矿权人认知的差异，使得探矿权人并不完全通过“勘查——发现——获益”的路径来实现权益（如圈探矿地待价而沽）。这就背离了国家设置矿产勘查许可制度的初衷。于是，国家需要对矿产勘查进行监管，以不停校正探矿权人的行为来实现国家设置矿产勘查许可的要求。

2.督促矿产勘查工作符合环境法保护要求

矿产勘查工作是通过对特定地块通过不同的勘查手段来获取地质信息，特别是随着地表矿产资源的减少，深部找矿正在成为地质工作的重点，找矿难度也在逐渐加大，所使用的勘查手段技术性较强，需要验证地质学者推断布置的勘查工程，对环境具有一定的破坏性，如钻探工程会对地表水或地下水产生影响。槽探、剥土、浅井等会对地表造成破坏，在环境敏感区域还有可能无法恢复，所以，对矿产勘查工作是否会对环境造成负面影响并及时修正影响需要对矿产勘查工作进行实时监控。

3.协调探矿权人与探矿区域土地权利人的关系

由于探矿权人进行的矿产勘查行为会给探矿地区域的土地或其居民带来一定的负面影响，只有实时掌控矿产勘查的实施情况才能“防患于未然”，降低探矿权人与当地居民或权利人的纠纷可能性，协调探矿区域社区关系，实现探矿权人与土地权利人利益的共同保护。

上述三个目标，是完善我国矿产勘查监管制度的指引，只有变通俗化管理为专业化管理；变粗放式管理为精细化管理；变混同式管理为差别化管理；变肤浅式管理为深入型管理；变运动式管理为常态化管理，才能建立有效的矿产勘查监管制度。

（二）矿产勘查监管主体制度完善

1.依据矿产资源区域分布特点设置矿产勘查监督管理机构

矿产资源对土地的依附性使得对矿产资源的管理要集中在矿产勘查地、开采地，我国东部地区集中了国民经济总产值的58%强，但仅保有矿产资源潜在价值的10%。中西部地区国民经济合计总产值仅42%弱，而保有矿产储量潜在价值达90%。①程裕淇朱裕生宋国耀编著：《大地中的宝藏——实说中国的矿产资源》，清华大学出版社，暨南大学出版社，2002年版，第86页。从1999年——2006年批准登记的矿产勘查许可证（不含油气） 东、中、西部地区②东部包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东11省（市）；中部包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省；西部包括内蒙古、广西、重庆、四川、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12省（市、区）。的分布数据可见（见图1），西部地区的矿产勘查证占到全国50%强。在现行以行政区划为依据来进行矿产资源勘查开采管理，将可能导致东、西部矿产勘查管理人员的管理工作强度差异性极大。

图1：勘查许可证发放情况（1999-2006，不含油气）

根据程裕淇院士提出的矿产资源经济区规划来设置矿产勘查开采管理机构，打破现行行政区划设置大矿区，矿产管理实行大区管理制，将我国划分为9个矿产资源经济管理区：东北区（包括黑龙江省、吉林省和内蒙古东部四盟市）、环渤海区（包括冀鲁辽京津五省市）、黄河中游区（包括山西、河南、内蒙中西部、陕北榆林地区）、长江中下游区（包括皖赣湘鄂江浙沪七省市）、东南沿海区（包括福建、广东、海南三省）、川滇黔桂区（包括四川、重庆、云南、贵州、广西五省市区）、青藏高原雅鲁藏布江区、陕甘宁青区、新疆及邻区。

可依托现有的土地督察局设置来进行矿产勘查开采监督管理。我国现有9个国家土地督察局，代表国家土地总督察旅行监督检查工作。这九个局分别是：北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局。矿产勘查开采管理可沿用其中的五个局（北京局、上海局、广州局、成都局、西安局）设置，再增设四个局（长春局、郑州局、拉萨局、乌鲁木齐局）。在这九个局中配置专职的国家级矿产督察员（或更名为矿业督察员），分片区对国土资源部发证的矿产勘查、开采行为进行监管。

2.减少管理层次，实现管理效率

笔者建议将管理层次简化为国家——省区市——县三级。国土资源部颁发的勘查许可证的矿产勘查行为监管主体为国家级矿产（勘查）督察员，省级国土资源部门配合管理。省级国土资源部门颁发的矿产勘查证矿产勘查行为管理主体为县级土资源部门，它是矿产勘查监督管理的主力军。将国土所相关人员与县级国土资源部门的矿管、执法队伍进行重新整编，组建“机动队伍”对本行政区域内的矿产勘查热点地区进行蹲点监管，在全县范围内采用定期巡查或不定期巡查相结合的方式来实现对矿产勘查行为的实时与实地监管。

3.将专业知识要求较高的矿产勘查工程监管单独剥离，采用“政府购买服务”模式，由专门的矿产勘查监理机构进行监管。

政府出台政策引导建立地质勘查工程监理公司，利用地勘单位改制时机分流出部分专业人员专门从事地质勘查工程监理工作。所有的地质勘查项目（除科研项目）外，其工程质量的监督，都必须具有监理资质的监理公司和具有资质的监理工程师负责，并明确其法律责任。

（三）矿产勘查监管工作方式的完善：变运动式管理为常态化管理

1.注重日常动态巡查管理。

根据矿产资源分布情况，划分巡查区片，指定责任人，实行划片包干的办法进行监督检查。

（1）定期巡查：管理人员应进行经常性的监督，形成日常性的监控制度。每个月要到矿产勘查区域检查一次，看勘查者是否达到规定的投入进行勘查工作，是否对环境和资源造成了污染和破坏，发现问题要下停工通知，而且还要通过一定的执法手段监督执行。

（2）不定期巡查。对实施单位项目负责人、技术员、施工员的在岗情况和施工日志和矿产勘查进度进行检查，对检查中发现的问题应及时发出整改通知。

（3）通知巡查。当县级国土资源部门接到探矿权人的矿产勘查开工报告、工程变更、停工时，要到场巡查。①督促矿产资源勘查许可公示制度。在勘查现场竖立或者悬挂公示牌，将勘查许可证载明的内容予以公示。②监督勘查单位严格按照地质勘查设计方案进行探矿，不得擅自改变设计方案。③若实施过程中必须对原设计进行修改的，要求其停止勘查工作，将修改后的勘查实施方案报经批准机关批准后方可实施。④勘查工程达到设计要求的工作目的后，勘查单位必须及时停止施工，书面函告国土资源行政管理部门和安全生产监督管理部门，由国土资源、安监、公安、当地政府共同对硐（井）口进行封闭。其中不定期巡查和通知巡查必须有具有专业知识的矿产督察员参与。

只有建立日常监督管理制度，才能督促探矿权人履行规定的义务，科学勘探，减少对环境和资源的污染和破坏，保证各项矿产勘查监管制度的贯彻实施。

2.加强年检工作的监督管理。

（1）严把探矿权年检关，探矿权人应提交与勘查单位完成当年度的勘查工作量确认单和工作费用结算相关的财务票据；同时由勘查实施单位提交勘查费用的财务支出报表，要求勘查单位在提交的年度勘查报告中必须附有施工日志。据此可以反映探矿权人委托勘查单位对勘查项目的具体实施开展情况，同时也可以真实了解到年度勘查投入情况。在该年度一经发现勘查单位有以采代探行为或未提供账务往来票据勘查费用的财务支出报表的，年度检查一律作不合格处理。

（2）严把勘查单位年度检查关。勘查单位应遵守《地质勘查资质注册登记办法》的规定，按时统检。如果勘查单位在编写勘查实施方案、提交阶段总结报告，提交储量报告弄虚作假的，或在勘查施工过程中对地质编录、原始地质资料保存隐瞒真实情况的；参与他人无勘查许可证勘查或越界勘查的；转包勘查施工工程的；在勘查活动中，给国家、人民生命财产和安全造成重大损失或有违法行为的，资质统检定为不合格，并取消其注册登记资质，三年内不予其注册登记新的勘查资质。将勘查单位的勘查行为与其年检相结合，如在勘查过程中出现与探矿权人通谋提供虚假信息、擅自改变勘查方案等行为，颁证机关应降低其资质等级，情节严重者，颁证机关吊销其勘查资质。

（四）以勘查实施方案为抓手，实现矿产勘查“全程监管”：变粗放式管理为精细化管理

1.在矿产勘查许可证审批发证阶段，重点审查勘查实施方案的实施保障。

在申请矿产勘查许可证时，对矿产勘查实施方案的审查重点应当是：勘查实施主体的资质①甲级：可做勘探及以下报告；乙级：可做详查及以下报告；丙级：可做普查及以下报告。、勘查费用保障和环境保护措施的设计。

（1）要确保具有相应资质的勘查实施主体进行相应的勘查活动，这样才能保障勘查工作的质量与效果。

（2）勘查投入。由于现行规定对勘查资金的规定已较为详细，可以确保勘查工作的首年经费不会受到影响②2009年《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》第二条规定，探矿权申请人的资金能力必须与申请的勘查矿种、勘查面积和勘查工作阶段相适应，以提供的银行资金证明或石油企业的年度项目计划为依据，不得低于申请项目勘查实施方案安排的第一勘查年度资金投入额，同时不得低于申请项目勘查实施方案安排的总资金的1／3。探矿权人申请新立探矿权时，应将本次申请的、以往申请的和已经取得探矿权的全部勘查项目所需的资金累计计算，并提供相应的资金证明。。但应当思考如何保障后续年度的勘查投入，特别是现行《矿产资源法实施细则》中规定的最低勘查投入较低，致使探矿权的维持成本较低。笔者认为，可以在探矿权年检时不仅要提供上一年度的勘查实施方案及勘查投入流向，还应提供下一年度的勘查经费的资金证明，如果年检时不能提供下一年度勘查资金证明，则可“中止”该探矿权，直至其提供勘查资金证明才可进行下一年度的勘查工作，若探矿权人不能在“中止”探矿权后的六个月内提供勘查资金证明，该探矿权则自动失效。这样的制度，可以保障探矿权人每年都对探矿权区域有勘查投入并开展勘查工作。

（3）环境保护措施

①如果矿产勘查工作设计的工程可能会对环境造成损害，应当将该方案交由环境保护部门进行审定，是否需要对勘查方案设置环境保护条件并提供环境保护修复履约保证；如果环保部门认为有必要由探矿权人提供环境保护修复履约保证。有两种方式可供选择：一为直接由探矿权人向环境保护部门缴纳环境履约保证金。二为引入第三方担保，如银行或其他政府认可的金融机构为探矿权人的了环境修复履约提供担保。该担保是当探矿权人不履行或不适当履行其获得探矿权时允诺的环境保护措施，则担保方应当依据环境保护部门的要求无条件提供一个事先约定的数额用于进行环境修复。方案一的弊端是会给探矿权人造成较大的现金流动负担，并环境保护部门管理该项保证金会产生管理成本。方案二的优点为探矿权人可以通过自己的信用请求金融机构为其开具一定额度的履约保证，而探矿权人只需支付一定比例的金额即可获得金融机构的担保，这可以降低探矿权人的现金压力。并且该担保不会因为探矿权人的破产而陷入无法履行，因为金融机构充当了担保人的角色，当探矿权人不履行环境保护责任时，环境保护部门可以要求提供担保的第三方无条件支付允诺的履约保证金额，降低了矿产勘查造成环境损害无力修复的风险。

②如果探矿区域属于环境敏感区域，探矿工程可能带来无法修复的环境损害，环境保护部门有权否决该探矿权的授予③笔者认为，在生态利益与经济利益权衡时，从可持续发展的要求作出抉择，应当是生态利益更为重要。所以应当赋予环境保护部门对环境损害行为的否决权。，但应当对该否决权的行使作出充分的技术性说明。

2.在矿产勘查许可证持有阶段，重点监管矿产实施方案的施工情况及环保措施的施行情况。

（1）探矿权人的报告制度。当探矿权人出现下列情形时，必须向县级国土资源部门的矿产督察员报告：①根据勘查实施方案开工时；②山地工程开工时；③发现矿体时。

（2）县级国土资源管理部门定期回访制度。国土资源管理部门根据矿产实施方案的设计进度，每个季度或每月对勘查现场进行回访。一看是否按勘查进度进行，二看是否出现环境破坏或土地污染。

（3）矿产督察员的开工巡查制度。当国土资源部门收到探矿权人的山地工程开工报告时，应当指派一名矿产督察员进行现场督察，进行技术督察。

（4）矿产勘查工程监理单位的驻地监理制度。当矿产勘查许可机构认为该勘查项目有监理必要时，应当在授予矿产勘查许可时告知探矿权人，该项目将由专门的监理机构对项目进行监理，并通过双方公开选聘的程序选定监理机构，并签订国土资源部门、监理机构、探矿权人三方协议。协议应当明确探矿权人协助监理的义务及监理机构对探矿权人的监理职责。

3.在矿产勘查许可证终止时，重点监管矿产勘查实施方案的材料汇交及环保修复。

（1）资料汇交

探矿权无论是被动终止（区块放弃、吊销许可）还是主动终止（申请提升勘查阶段、放弃没有勘查前景的勘查区块），都要求探矿权人根据已开展的勘查活动提交勘查资料。探矿权人在提交勘查资料时可以要求保管机构在一定期限内（例如5年），如果有其他人需要获得该片区勘察资料应当对资料汇交人付费，以激励资料汇交人提供有价值资料。保密期或有偿使用期届满，该资料就应当可以供公众公开查询，使潜在探矿权申请人获得更详细的资料。

（2）环境修复

环境修复应当包括因为矿产勘查所引起的扰动和破坏，应当修复因矿产勘查损害的土地，如垃圾场、露营地、硬化地面的修复等等。

探矿权人如自愿完成勘查工程造成的环境损害修复，则可以将其提供的保证金返还或通知履约担保方担保解除。如果探矿权人不进行环境损害修复，则由环境保护部门组织修复，费用从保证金中支出或由担保机构支付。

（五）加强矿产勘查投入费用管理的制度设计，保障项目投入的真实性

1.对勘查投入费用进行审计。

审计的目的就在于核实矿产勘查报告中勘查投入的真实性。审计的基本工作方式是审查和评价，是通过搜集证据，查明事实，对照标准，做出事实判断。

（1）审计主体：应当是具有审计资质的独立的审计机构、审计人员。

（2）审计目的：在矿业权人提交的矿产勘查报告中所主张的勘查投入是否真实发生。审计人员根据探矿权人提供的材料来作出判断。审计人员无需决定某项特别的开支对于该项矿产勘查项目是否恰当。因为这应当由专门进行矿产勘查监督的监理机构或矿产督察员来判断。

（3）审计报告提交时间：当国土资源部门通知需要提交审计报告后的一定时间内（如1个月）就应当提交。逾期不提交且没有提交延期递交申请就视为探矿权年检不合格。

（4）审计结果：①勘查费用投入状况真实，且符合本年度最低勘查投入，则年检通过；②勘查费用投入与其所主张的开支不一致，但总投入额并未短少，国土资源部门将审计机构确认的投入额记为探矿权人当年度的勘查投入额，年检通过；③探矿权人声称勘查投入额已满足最低勘查投入，但审计结果为投入额不足最低投入额，则年检不通过。④探矿权人认为自己的投入额没有达到勘查最低投入，但审计结果为已达到或超过本年度勘查最低投入额，则将审计机构确认的投入额记为探矿权人当年度的勘查投入额，年检通过。

（5）罚则：如果因为审计发现勘查投入费用不足，国土资源部门有权对探矿权人进行罚款或中止其矿产勘查许可。

2.结合矿产勘查的运行规律，明确规定勘查投入减免条件。

现行规定只有出现自然灾害等不可抗力①《矿产资源勘查区块登记管理办法》第17条第二款规定，因自然灾害等不可抗力的原因，致使勘查工作不能正常进行的，探矿权人应当自恢复正常勘查工作之日起30日内，向登记管理机关提交申请核减相应的最低勘查投入的报告；登记管理机关应当自收到报告之日起30日内予以批复。的原因才可申请核减勘查投入，但事实上能够引起探矿权人无法进行勘查的原因较多，应当考虑将一些不可归责于探矿权人的原因认定为核减勘查投入的原因，这样可以保障探矿权人的利益，也能引导其进行正常勘查。可以参考澳大利亚西澳洲《矿业法》第201（2）a-h的规定，将我国可以核减勘查投入的原因规定为：（1）探矿权有争议，导致探矿权人无法开展勘查工作；（2）对已开展的勘查工作需要进行评估，以为将来的勘查、开发、筹资做准备；（3）需要购买设备或建造厂房；（4）因为气候、道路封堵等原因致使无法开工；（5）政治原因、环境原因或经济原因禁止或限制勘查矿种的开发，有足够证据证明现在开发是不可行的。

明确规定勘查投入的费用开支流向应当不包括：（1）为获得探矿权而支出的探矿权价款或相关费用；（2）与该勘查项目无关的研究费用，如非本项目的样品检测费等；（3）为获得勘查施工地块的土地使用权而支出的补偿费；（4）项目行政管理日常开支等杂项费用所占整个项目开支应有一个最高比例，否则，该项费用将会挤占真正用于勘查工作的投入。例如，西澳洲就规定该比例为20%。

在明确规定核减理由和费用投入流向后，探矿权人将不会引用一些模棱两可的原因来申请核减勘查投入，这将会减轻国土资源部门的工作负担。

（六）加强对违法勘查行为的惩治力度，保障依法勘查

前述矿产勘查巡查人员的执法权限仅限于予以制止，填写违法行为报告单，向上级报告。这样无威慑力的执法手段，当然无法对违反规定进行矿产勘查的探矿权人构成强有力的约束。也许你让我停止，我现在停止，但等巡查人员走后还可以继续开工，等到巡查人员上级部门出具处罚决定时，也许该项勘查工程都已经结束。所以，巡查制度要实现实效，必须要对巡查人员、基层国土资源部门、矿产督察员的执法权限予以加强。使真正面对违法行为的行政主体能够有效制止违法勘查、环境损害行为。

笔者认为，应当根据《行政处罚法》和《行政强制法》赋予矿产勘查监管主体下列权限：

1.在日常管理巡查中可以采用行政强制措施

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》第九条行政强制措施的种类为限制公民人身自由、查封场所、设施或者财物、扣押财物、冻结存款、汇款、其他行政强制措施。法律法规可以设置行政强制措施，建议在修订《矿产资源法》时设定行政强制措施并明确实施强制措施的行政机关为县级以上国土资源管理部门。

在矿产勘查监管过程中可能用到的行政强制措施主要为查封场所、设施或财物及扣押财物。因为这两项措施可以及时制止违法勘查行为。如对勘查过程中使用的勘查机械设备、工具或发电设备进行查封、扣押，则可以事实上停止违法勘查行为，有效达到制止目的。

2.确认矿产勘查行为违法时有权实施行政处罚

在矿产勘查监管中，主要的行政处罚种类为：警告、罚款、暂扣或吊销行政许可证。建议增加罚款金额，根据经济飞速发展现状与资本大量积聚的矿业实际，建议增加罚款金额，在受罚者感受到违法成本高而守法成本低时，理性的探矿权人一定会选择守法。可以引入西澳洲的日罚金制，即当发现矿产勘查人违法进行勘查行为时会被罚款15万澳元（个人）或30万澳元（法人），如果违法行为继续则每天罚款1.5万或3万澳元，以此累加。这将会有效制止继续性违法行为。

在现行有关吊销矿产勘查许可证的规定中，都只赋予原许可部门行使该权力。可以考虑将暂扣矿产勘查许可证的权限下放到县级国土资源管理部门，使监管主力军能够有暂时的“杀手锏”。

当然，在放权的同时需要考虑的是这些执法主体是否具备相应的执法素养。这就需要加强对执法队伍的执法能力培训与岗位职责认同培养及监管队伍自身的监督。这，也许才是真正实现执法正当的保障。

结论

本文对矿产勘查监管的现行法律制度进行解析并明确我国现行的矿产勘查监管制度正在逐渐形成。但依然存在重审批，轻监管，监管主体无权无力的问题。为了完善现行矿产勘查监管制度，首先应当明确矿产勘查监管的目标首先是督促探矿权人开展矿产勘查，其次是对矿产勘查过程中所可能造成的环境损害进行预防或修复，最后是协调探矿权人与当地人的利益关系。矿产勘查一定会带来环境损害，但其大部分是可修复的，所以只要严格对矿产勘查行为进行监管及注重环境损害的修复，就不会引致探矿权人与当地人的剧烈冲突。所以矿产勘查监管的主要目标应当强调依法勘查及环境保护。为了实现上述目标，笔者建议从以下几个方面对矿产勘查监管法律制度进行完善：一为矿产勘查监管主体制度的完善。应当根据矿产资源的分区规律来设置矿产勘查监督管理的机构，实行“大区制”，将我国的矿产资源管理大致分为九大区，分别在该大区中配置相当数量的专职国家矿产督察员，主要负责国土资源部发证的矿产勘查监管。省一级发证的矿产勘查监管主力应当为县级国土资源部门，应为其配置“巡查机动队”和专职地方矿产勘查员。二为监管方式多元化，既要注重监管的巡查方式，也要注重探矿权年检、矿产勘查主体年检环节；三为以矿产勘查实施方案为抓手，实现矿产勘查的“全程监管”。分别注重在矿产勘查许可证的获得、持有、终止三个阶段应当有不同的工作重点。首先，在持有阶段应当审查矿产勘查人的勘查资质及资金能力，主要是为保障勘查工作的开展；其次，在持有阶段，主要强调按时、按规划、按质量开工；最后，在矿产勘查工作终止后，要强调地质资料的汇交与环境损害的修复。四为设计制度保障勘查投入的真实性，主要为勘查投入费用审计及明确规定勘查费用流向及勘查投入核减的原因。五为加大对违法勘查行为的惩处力度，使矿产勘查监管有实效。当然好的制度需要有人来执行，执法者的素质的提升及执法队伍的监管也应当加强。

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（责任编辑 李保林）

D630.9

A

1671-0681（2014）03-0130-07

张世湫（1977-），女，云南文山人，讲师。

2014-01-16

国家社科基金项目:矿产勘查市场化运作法律保障研究（11CFX040）。