他山之石：日本应对老龄化先进经验

文/王怡

他山之石：日本应对老龄化先进经验

文/王怡

日本是全球老龄化进程最快，老龄化程度最高的国家。根据日本总务省2014年6月15日公布的人口推算值显示，截至2013年10月1日，65岁及以上老龄人口占日本总人口比例首次超过25%。日本政府在应对人口老龄化过程中，制定和完善了一系列以老年人为对象的法规制度，建立了较为完善的社会保障体系和医疗保障制度（包括长期护理保险制度），实施了标准化养老服务管理，进行专业化人才队伍建设，构建了多样化的养老服务体系。作为我们一衣带水的邻国，不仅在社会文化和养老传统方面都受到亚洲文化、东方文化的共同影响，而且从目前人口老龄化的程度、老龄化加速的原因等方面，和上海都具有一定的可比性，因此，在应对人口老龄化的措施方面也更有借鉴意义。

完善的关联法律体系

日本老年人关联法律体系是按照其经济发展状况和人口老龄化进程来制定和修正的，老龄事业的运行也是遵循法律的规定来实行的。

随着日本医疗制度、年金制度的逐渐完善，人们开始注目于老年人福利服务及设施的设置和运营等。日本政府于1963年制定了以所有老人为对象的《老人福祉法》。该法以增进老年人福利为目的，将养护、特别养护、低收费老人之家等机构福利措施体系化，着手家庭奉仕员派遣服务（即以后的上门访问服务）等居家养老措施，制定以老年人的社会参与为视角的各类老年人福利政策，形成了基本框架。

老年人对医疗服务的需求得以保障的同时，老年人的医疗费用急剧膨胀，于是日本政府在1982年制定了《老人保健法》。该法原则上以70岁及以上老年人为对象，实施除老年人医疗之外的健康检查、机能训练、访问指导等保健服务。除医疗支付（包括老年人的自我负担部分）之外，将从预防到康复所有的老年人的保健、医疗服务体系化。

随后，经多次对《老人福祉法》进行修正，将居家护理支援中心法定化、服务质量评估、长期护理保险制度（介护保险制度）等内容添加完善。

有保障的医疗保险制度

日本实行的是全民保险的医疗制度，与GDP相比，用较低的成本为国民提供了质量较高的医疗服务，实现了高度保健医疗水准。

日本在1961年建立了国民皆保险制度。国民健康保险制度是为参保者因生病、受伤、生育以及死亡时提供医疗费等相关补助的一种制度。主要面向农民、个体经营者、无业人员等，由参保者所居住的基层政府市町村提供保险服务，属于地域型健康保险。办理了外国人登录证明并居留日本一年以上的外国人，也可以参加这项保险。

2006年6月，根据执政党医疗改革协议会的“医疗制度改革大纲”，日本政府修正了健康保险法等一部分法律，废止了《老人保健法》，创设了关于老年人医疗的法律。具体为：2008年4月起，创设了以75岁及以上的高龄老人为对象的长寿老年人医疗制度和对65～74岁老年人的医疗费的财政调整制度。

长期护理保险制度是日本继医疗、年金、劳动灾害、失业之后的第五大公共社会保险制度，于1997年创设，2000年4月开始施行，并于2005年进行修正。由政府为管理主体，采用强制保险的方式。将40岁及以上的人群都纳入长期护理保险的范围，以65岁为界分为两类被保险人，按一定比例缴纳保险费。50%由国家负担，其余40%依靠各地上缴的经费承担，参保者自付10%。个人上缴的费用根据收入分为5个等级，以确保收入和投保水平的均衡。

标准化的养老服务管理

在长期护理保险计划下，当一个65岁及以上的老人或40岁及以上患有国家指定的某些疾病的人需要护理时，就可以申请护理评估。由专门的调查员到申请人家中进行初次评估，就患者的身体、心理、家庭护理能力以及医疗处置等方面进行调查，时间约为1小时。调查表为全国统一的要介护认定调查表，包括四肢麻痹、关节萎缩、行动能力、复杂动作的水平、日常生活自理程度、精神情况、行为能力、特殊医疗需要共8类85项。护理认定委员会根据上述资料作出认定，结果分为不需要护理和需要护理两类。

1997年日本制定了老年人长期护理需求分级标准——要介护认定标准，实施“按需养老护理”。2006年日本制定了介护预防政策，将原来的7等级护理修改为8等级护理级别，即通过调整评估项目，将原来的自立、要支援、要介护Ⅰ～Ⅴ级7个等级修改为自立、要支援Ⅰ、要支援Ⅱ、要介护Ⅰ～Ⅴ级8个等级。其中将护理级别要支援Ⅰ及以上等级的老人认定为有护理需求的人。

专业化的养老服务队伍

社会福祉士的工作是在以特别养护老人之家为首的各种机构担任咨询员。社会福祉士是根据1987年制定的《社会福祉士及介护福祉士法》设置的国家资格。

护理支援专门员的业务内容是从与护理对象面谈到制定护理计划及追踪评估等一系列护理管理。护理支援专门员需要通过都道府县举办的考试，合格者还必须接受实务研修的课程，才会被授予资格证书。

医疗机构社会工作者是在医院进行咨询援助的专业岗位。现在医疗社会工作者还不具有国家资格，主要由拥有社会福祉士资格的人兼任。

担当护理工作首当其冲的是护理福祉士。根据《社会福祉士及护理福祉士法》的规定，护理福祉士是指以专门知识、技术为因身体或精神上的障碍而在日常生活中遇到困难的人提供洗澡、排泄、餐饮等护理，并且就护理事宜指导患者或照料他的家人。

访问护理员是指担当以居家服务为主的具有专业资格的人员。具体业务内容是关于餐饮、排泄、洗澡等身体护理；打扫、洗衣、烹饪等生活援助；关于生活、护理的商谈、建议；外出时的移动护理等。

多样化的养老服务体系

①特别养护老人之家：按照机构服务计划，对于需要护理的对象，以回归家庭生活为目标，照顾其洗澡、排泄、喂食及其他日常生活并进行机能训练的机构。是长期护理保险支付的对象。

②养护老人之家：65岁及以上因身体或精神或环境以及经济理由居家生活困难的人即可入住，为其提供日常生活中必要的服务的机构。

③低收费老人之家：低收入的60岁及以上的阶层（如果是夫妇同时入住的话只要一人60岁及以上即可），因家庭环境、住宅情况等原因而居家生活困难的人可以低额入住的机构。

④其他机构服务：老人福祉中心、生活支援之家（老龄者生活福祉中心）、老人休憩之家、老人休养之家等。

①访问护理：访问护理员上门为老年人提供洗澡、排泄、喂食（做饭）等日常生活中的护理和生活援助的服务。是长期护理保险支付的对象。

②日托护理：为日托所等机构的老年人，提供洗澡、餐饮等日常生活中的照顾和机能训练服务。是长期护理保险支付的对象。

③短期入住生活护理：为短期入住机构的老年人提供洗澡、排泄、餐饮等护理及其他日常生活中的照顾和机能训练服务。是长期护理保险支付的对象。

④痴呆症对应型共同生活护理：对于有痴呆症状需要护理的老年人，在可以共同生活的住宅，为其提供洗澡、排泄、餐饮等护理及其他日常生活中的照顾和机能训练服务。是长期护理保险支付的对象。

⑤访问洗澡护理：访问老年人所住的家庭，进行洗澡护理的服务。是长期护理保险支付的对象。

居家养老服务，除了国家长期护理保险制度以外，还有地方自治体的服务，以及由社会福祉协议会、社会福利机构、NPO等提供的服务。这类服务能非常及时、准确地掌握老年人及其家属的需求，具有补充和代替长期护理保险制度的功能。

（作者单位：上海市老龄科学研究中心）