耕地保护制度的转型与对策研究*——构建以经济激励为核心的耕地保护

张一鸣

(西南政法大学经济法学院，重庆 400030)

1 现行耕地保护制度实施效果分析

“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策。随着社会经济发展，城市化进程加快，我国人地之间矛盾日益突出。为保障13亿人口的粮食安全，我国政府相继颁布了诸多耕地保护法律、法规、规章，逐渐形成堪称世界最严格的耕地保护制度。行政权力推动下的最严格的耕地保护制度在一定程度上遏制了耕地流失，但在耕地保有数量和耕地质量方面，都未达到制度的预期目标。

一方面，耕地总量持续减少。通过对中国国土资源部编著的《中国国土资源年鉴》(各年)数据来看，1979～2008年间我国耕地面积基本呈下降趋势。为了更好地保护耕地，《土地管理法》确立了建设占用耕地“占一补一”的占补平衡制度，以期达到耕地总量动态平衡的目标。但根据1997年至今耕地总量的数据统计，耕地数量总体表现出减少的趋势，年内耕地面积增加幅度基本低于年内耕地面积减少幅度，2001～2008年短短8年间，全国耕地面积从1.276亿hm2减少到1.22亿hm2，耕地总量不断下降，耕地总量动态平衡政策效果不佳，未完全达到动态平衡的目标［1］，见表1。

另一方面，耕地质量持续下降。近年来，大量城市周边交通便利、地势平坦的高产稳产农田被非农建设用地侵占，尽管在“占一补一”的政策下各地尽了最大努力做到耕地面积总量动态平衡，但是新开垦的耕地由于土壤成熟度低，交通不便，基本上是中低农田，高中产农田比重下降［2］。“1997年，高、中、低产田所占的比重分别为34.37%、36.86%和28.77%，目前高产田所占比重已降至26.67%，中产田增至44.5%，低产田增至28.83%。”［3］再加之我国农业长期存在“重化肥、轻有机肥”的耕种特点，导致施肥结构不合理，土壤营养比例失调，我国虽然仅有占世界8%的耕地，却消耗了世界化学肥料的35%［4］。土壤中的有机质含量严重下降，全国耕地有机质含量平均已降到1%，明显低于西方和欧洲发达国家的2.5%～4%的水平。“不合理地过量使用化肥，不仅没有达到增产增收的目标，而且还造成土壤板结严重，加速了生态的恶化。”［5］

表1 1999～2008年我国耕地总量变动状况 万hm2

2 现行耕地保护制度绩效差的原因

一项倍受关注的制度如果长期与制度预期相差甚远，通常是背后原因未能准确地被揭示。严格的耕地保护制度在实践中没有收到良好效果，主要是由于耕地保护过分依赖行政权力和政府力量，耕地保护制度设计逆市场规则而动，僵硬死板的制度无法应对灵活多变的市场，使耕地保护制度在执行中出现偏差，所以即便耕地保护政策再严格也很难取得较好的效果。

2.1 建设用地指标管理体系僵化

建设用地指标管理是我国耕地保护制度的重要创新，如今已成为国家宏观调控的重要手段，在推进机构调整、实施土地利用规划当中，发挥着历史性的控制作用。但是，建设用地指标的下达权力完全掌握在政府手中，建设用地资源配置行政主导严重。目前下达给各地的建设用地指标是1997年编制土地利用总体规划时依据土地面积比例制定的，计划色彩浓重，对未来的经济发展无法做出准确的预测。这种建设用地行政配置的管理模式一方面导致建设用地的指标管理与地方经济发展需求脱节，现有土地利用规划管制下的建设用地指标配置难以适应区域经济发展和城市化的需求。尤其是沿海发达地区的经济发展速度超过预期，实际用地需求大大超过计划下达量。一些省份，尤其是沿海发达地区早已提前透支了5年、10年后的指标，建设用地指标已有很大缺口。按照现行土地利用规划和建设用地指标，未来5～10年，很多地区将面临无地可用的窘况［6］。另一方面现行建设用地指标管理对地方政府超占土地行为无能为力。政府依凭行政权力配置土地资源导致大量寻租行为出现，土地的划拨和协议使用比重大，以“招拍挂”市场出让比重低。旨在保护耕地、合理使用土地的建设用地指标管理制度却难以约束地方政府超占土地行为，中央政府希望单凭借行政权力运作的指标管理就封锁住耕地保护的红线的想法实在显得过于单纯。

2.2 农民在耕地保护中的主体缺位

在我国传统耕地保护管理体制下，中国农村绝大多数地区的农民只是现行耕地保护制度的被动接受者。耕种在第一线的农民既缺乏耕地保护的意识也缺乏耕地保护的动力。耕地保护在实践中就是一场政府自导自演的“独角戏”。农民在耕地保护中的主体缺位一是由于我国现行耕地保护管理体制未将农民纳入耕地保护主体范畴，在耕地保护制度中保护土地的责任明确地分配给了地方政府，彻底忽略了农民的存在;二是由于耕地保护没有设计给农民耕地保护的制度激励，加之农村土地产权制度改革不到位，土地产权不明晰，农民并未真正感觉到自己是耕地的主人，也很难产生对耕地进行持续投资和保护的热情。实践中农地难以真正通过自由流转给自身带来利益;再者粮食价格管制，农民种粮不赚钱，导致缺乏耕地保护热情，产生大量土地抛荒现象。在农业生产成本的不断上升、农业生产的经济效益低下的情况下，不少农民认为“坚守耕地就是维持贫穷”。当耕地保护的政策体系并未真正把农民纳入耕地保护主体范畴，农民耕地保护行为无法为自身带来利益的时候，农民当然也不把自己当作耕地保护主体，也就不会有保护耕地的意识，更不会付出保护耕地的行动，反而会以身试法。“据统计，仅1999～2006年，个人土地违法案件就达89.310 1万件，占同期土地违法案件总量的77%，涉及耕地面积9.6万hm2。”［7］

2.3 地方政府耕地保护动力不足

在我国现行土地管理体制下，地方政府因实际控制其辖区内的土地使用权而成为事实上的土地管理人。土地利用活动发生在地方，土地管理主体是地方政府，耕地保护制度没有达到预期良好效果，地方政府是绝对脱不掉干系的。事实上，目前地方政府违法几乎成为全国的一个普遍现象，地方政府本身就是违法用地主体，直接破坏土地管理规则，进而损害耕地保护目标。中央政府积极保护耕地而作为下级的地方政府却带头违法占用耕地，中央政府和地方政府在耕地保护上形成如此大的反差，究其原因主要是地方政府耕地保护动力不足。中央政府的耕地保护战略目标是站在国家可持续发展的高度，以全局利益、长远利益为出发点制定的，而地方政府更主要着眼于地方经济发展和政府政绩与财政收入。

地方政府缺乏耕地保护的动力除了与我国现行的政府政绩考评机制不科学，地方政府在唯GDP论的政绩考评体制下大发土地之财外，与没有建立耕地保护区域补偿机制和粮食安全成本社会分摊机制有直接关系。我国国土面积辽阔，区域经济发展不平衡，耕地空间分布也不均匀，地区差异明显。而且耕地资源相对丰富地区往往是欠发达地区。“在我国现行土地管理体制下，强调耕地保护就必须使这些地区放弃发展工业的机会，因为工业化必然涉及对耕地资源的侵占。”［8］其保护的耕地力度越大，生产粮食越多，需要付出的耕地保护成本也就越高，但由此产生的耕地非生产性功效却由于具有公共物品性质，被经济发达地区无差别、无条件地分享［9］。耕地资源丰富的欠发达地区因为耕地保护付出了高昂的成本，维系着整个社会的生态效益和粮食安全，却并没有因为耕地保护而带来收益，反而陷入“保护耕地就是维持贫困”的尴尬境地，这对耕地所在地方政府是不公平的，难以调动其耕地保护的积极性。

3 耕地保护制度转型的必然性分析

3.1 现行耕地保护制度本身存在无法克服的缺陷

耕地保护制度亟需转型的重要原因是现行依靠行政手段的计划经济式管理的耕地保护制度本身存在着无法克服的弊端。一方面地方政府要经济发展，加速城市化进程，这就要求大量而集中的建设用地数量来满足基础设施和重点工程的建设;另一方面政府还要构建耕地保护制度规范和约束政府及其他经济利益主体土地利用行为。两个完全相背离的目标结合在一起导致虽然拥有最严格的耕地保护制度也没有避免耕地的快速流失。最严格的耕地保护制度实施绩效在相当程度上被一系列经济增长驱动因素所抵消，尽管它在特定阶段表现出一定效力。

自从改革开放以来，中国耕地保护制度供给和经济增长驱动因素之间存在着一种动态均衡关系。具体来讲，当国家加大对固定资产投资、加快城市建设速度时，会出现建设占用耕地过多，耕地流失过快的情况，那么国家耕地保护制度供给力度也会增加，使二者重新达到平衡。也就是说，中国最严格耕地保护制度很可能在一定程度上暂时抑制耕地流失，但是这种作用如果要在长期内得以持续，需要后续新的制度供给。这意味着，耕地保护政策法规的实施效果并不具有长期性和可持续性，只能通过数量上的增加来弥补［10］。这也就可以解释为什么国务院、国土资源部等相关土地管理部门密集下达耕地保护管理文件，取得成效却甚微。计划经济模式下主要运用行政权力对耕地实施保护，保护制度虽然严格，可它要约束的是充满经济利益诱惑的，被市场经济四面包围农村集体土地市场，行政约束正在逆市场规律而动，而市场的力量是巨大的，它在相当程度上抵消了耕地保护制度实施绩效。同时，这种状态的存在也使得中国维持一贯高速经济增长面临更大的代价和压力，这并不是一种可持续的发展模式。一如既往地依托行政手段管理土地是不可能在在耕地保护和经济建设之间取得平衡的。

3.2 经济激励有利于耕地保护目标实现

调整耕地保护的方向，顺应市场经济的发展趋势构建以经济激励为核心的耕地保护机制。

首先，构建以经济激励为核心的耕地保护制度符合市场经济发展的潮流。经过30多年的改革开放，我国社会经济运行的主要推动力已经由政府逐渐转化为市场，绝大多数产品和生产要素已经完成由计划配置向市场配置的转变，然而，我们对农村土地特别是耕地的保护与管理，仍然主要沿用的是计划经济时期的理念和基本手段，土地成为为数不多的加大审批、上收权力、强化政府垄断的生产要素之一。从西方发达国家的经验中不难发现，一个致力于提高土地利用效率的政府是不会对土地实施严格的命令控制型管理手段，而是放权于市场，更加注重利用经济手段保护耕地。

其次，构建以经济激励为核心的耕地保护制度可以解决耕地保护的外部性问题。耕地保护是一种具有强外部性的行为，耕地保护的收益极其容易溢出。第三方不用付出任何代价就可以享受到收益。按照诺斯的理论，具有正外部性的商品在流通过程中产生的社会收益远高于生产者的个人收益，使实施耕地保护的主体缺乏动力继续提供正外部性行为。构建以经济激励为核心的耕地保护制度就是要通过经济激励手段对现行制度中激励与约束不对等情况加以矫正，改变特定主体承担耕地保护成本而全社会获得收益的不公平现状。使得耕地保护外部性内部化，让受损者得到补偿，受益者付出对价，调动耕地保护中各方主体维护自己耕地权利的热情。

再次，构建以经济激励为核心的耕地保护制度可以降低耕地保护成本。一项制度的实施是需要成本的，在耕地保护同时，也付出了高昂的制度成本，其中包括组建耕地保护行政管理部门的成本、制定下达耕地保护政策的成本、耕地保护制度实际执行和监督的成本。从严格的经济学观点来看，如果政府管制导致的社会成本大于收益，那么政府管控是不可取的。构建以经济激励为核心的耕地保护制度，一方面可以缩减繁冗的土地管理行政机构，减少耕地保护的制度供给;另一方面可以通过经济利益的刺激，使各个主体在追求自己利益的同时间接实现耕地保护的目标，从而降低制度实现的成本。

4 以经济激励为核心的耕地保护制度构建

构建以经济激励为核心的耕地保护制度，就是把经济手段引入耕地保护之中。改良建设用地指标管理体系，培育可交易的建设用地指标市场，将建设用地指标打造成为顺应市场经济潮流的重要制度工具。理顺不同主体的行为趋向和利益诉求，全方位设计耕地保护的利益驱动机制。核算各个主体的损失获益情况，确定耕地保护的机会成本并确定由受益者共同承担。总之，通过经济激励机制的引进平衡不同区域间的利益配置，对保护耕地的主体以足够的经济激励，使耕地保护各个主体之间结成利益共同体，从而达到耕地保护的效果。

4.1 构建市场化的建设用地指标交易制度

构建以经济激励为核心的耕地保护制度也不可或缺地要将建设用地指标这一重要制度工具吸收进来，并通过改良弱化传统建设用地指标的强计划性，使其与市场经济体制和转型后的耕地保护制度相协调。这样既能够克服以往建设用地指标的僵化，又能保证制度的连贯性，不因制度过度创新而产生高昂成本。

解决建设用地指标管理僵化最有效的方法就是赋予建设用地指标更强的可移转性。赋予建设用地指标更强的可转移性，既可以解决信息不对称性造成的指标配置不合理，又可以将政府有限理性而造成的损失降到最低。目前实践中建设用地指标转移主要存在天津和重庆两种模式，天津主要是一种政府主导强制性转移的模式，对行政权力依托较大，仍然没有走出传统计划主导的苑囿。相比之下重庆市的地票交易模式拥有更多的市场元素，容易从地区推向全国而更受推崇。具体流程是将农村建设用地经过复垦、验收产生地票，地票等面积的建设用地指标公开交易后，获得地票方可以获得城镇建设用地指标，这样就完成了建设用地指标从农村向城镇的转移。这种地票交易的模式的优点就是不以具体项目为依托，而且可以在一定大的范围内自由运转，体现出市场自愿交易的特点和资源的优化配置的目标。

4.2 深化农村土地产权制度改革，调动农民耕地保护积极性

农民作为耕地保护的重要执行者和直接力量，以经济激励为核心的耕地保护制度必须考虑农民耕种土地的利益驱动机制。农民利益保护最直接的形式就是赋予农民一项可收益的土地权利。而以经济激励为核心的耕地保护制度就是要通过拟制一项能够在市场中独立运作的权利，在其流转的过程中调动农民及其它市场主体的积极性，减少耕地保护的市场阻力。

然而在我国土地公有制的背景下，土地所有权是不能进入市场流转的，而土地承包经营权在传统土地所有权理论体系中又时时刻刻受制于所有权，也不能成为一项能够独立进入市场流转的权利。这就需要深化我国农村土地产权制度改革，为构建以经济激励为核心的耕地保护制度扫清制度障碍。根据科斯的产权理论，明晰的产权有利于各方主体讨价还价而使外部成本内部化，达到资源的有效配置。然而，任何一项制度的变革都是有成本的，农村土地产权制度改革也不能脱离其原本的制度背景而孤立地评价其改革方向。基于我国农村土地集体所有的前提，农村土地产权制度应该向着重塑农村土地承包经营权的方向改革，将土地承包经营权塑造成一项农民手里实实在在的权利［11］。应该赋予土地承包经营权更多物权属性，将其逐渐培养成拥有传统民法意义上土地所有权在市场中的权利内容，土地承包经营权人可以在法律限定的范围内自由流转、处置权利。承包经营权人可以自主决定承包土地是否入市交易，可以独立地与征收主体进行谈判，维护权利诉讼主体地位，改变目前只通过集体土地所有权人才能实现土地利用权各项权利的非独立状态。同时架空集体土地所有权，将其原本拥有的权利抽象化，并通过法律限定集体土地所有权人的权利行使的程序、条件、范围，严格限制集体土地所有权人对市场流转的土地承包经营权干预。

4.3 构建粮食补贴成本社会分摊机制

耕地保护最直接的目的是为了确保粮食安全，粮食具有公共品的特性，和普通商品相比具有社会性和公益性。并且在我国由于粮食价格管控导致粮食产品不能由市场定价，种粮所得收益与种植经济作物或工业发展收益相比有着天壤之别。对耕地占用的机会成本追逐是耕地流失的重要原因，所以耕地保护的实现需要外力提供支持保护。因此，以经济激励为核心的耕地保护制度要改变目前这种不均衡的状态，建立粮食安全区域平衡机制，对粮食生产者进行补贴，构建粮食补贴成本社会分摊机制，缩小粮食产品社会收益和个人收益之间的差距，激励产粮区政府和农民种植粮食以确保粮食经济安全。

目前我国的国情是部分产粮省份背负着全国的“米袋子”，用部分产粮地区的粮食维护着全社会的粮食安全。按照权利义务对等、风险与收益相当的原则，既然享受了粮食安全供给带来的利益就要支付相应的粮食安全保障成本。粮食安全收益群体是国家和国家所有人民，不应该将粮食安全成本全部加诸在粮食主产区，而是应该建立粮食安全成本全社会的分摊机制，协调粮食主产区与其他地区之间的利益分配，给予产粮区公平合理的经济补偿，使产粮区地方政府能够因为耕地保护、粮食高产而获得收益，加大地方政府耕地保护的积极性。首先要加大中央政府对粮食主产区的补贴，降低粮食主产区粮食风险基金中地方政府配套资金的比例。中央政府应采取有效措施对粮食主产区加大补贴力度。具体做法可以将中央对粮食产量低甚至不产粮食的粮食主销区的粮食风险基金调减，将这部分资金转移给粮食主产区地方政府，用于粮食生产补贴或基础设施建设。因为中央财政在对粮食主销区粮食风险基金的补助份额小，且我国粮食主销区一般都是经济发展水平高，地方财政收入好的地区，减少这部分资金对地方政府和粮食种植的影响小，但却可以给粮食主产区提供一个强有力的支持。其次，可以考虑将中央政府根据粮食主销区内耕地占用数收取补偿金，提取出来作为粮食安全基金的来源归集到中央财政，中央根据粮食主产地区的粮食调出量对其给予适当补贴。再次，可以考虑从经济发展较好的粮食主销区根据其粮食调入量收取补偿金给中央财政，形成粮食安全基金，将粮食安全成本逐渐向主销区转移，建立地区之间的利益平衡机制，调动地方政府耕地保护的热情［12］。

4.4 建立基本农田保护补偿制度

基本农田是耕地中的精华部分，也是耕地保护制度重点保护的对象。因基本农田保护而获得的利益并不局限于农田所在地区，而是辐射到整个社会。将原本由国家财政承担的责任转移给地方政府既导致耕地保护义务承担的不公平也容易引发耕地所在地区政府和农民的不满，不利于激发地方保护耕地的积极性。以经济激励为核心的耕地保护制度体系应建立基本农田保护补偿制度，通过利益诱导的方式达到对地方政府公权力进行规制。通过政策性的给付和经济激励的形式减轻地方政府乱占耕地的冲动，引导地方政府和农户积极的保护基本农田，提升地力，通过基本农田保护补偿建立耕地保护的长效机制。

基本农田保护补偿机制的建立需要国家财政的支持，中央政府应该安排相应财政预算，支持基本农田保护的专项财政支持。一定要明确，基本农田所在地的地方政府将有限的财政和土地资源用来实施对国家有益的耕地保护，那么国家更要承担责任，支持地方政府，对其利国利民之举给予补贴。降低土地用于工业发展和农业生产之间收益差距，平衡不同用途权利人之间的利益［13］，减少保护耕地却陷入贫穷的不满情绪，让承担基本农田保护责任的地方政府和农民共享改革发展的成果，建立耕地保护的长效机制。

［1］田光进、庄大方，刘明亮.近10年中国耕地资源时空变化特征.地球科学进展，2003，18(1):30～36

［2］李爱青.浅析我国耕地质量现状下降原因及强化建设对策.安徽农学通报，2012，18(2):1～3

［3］耕地质量逐年下降 湖南耕地30多年就将开垦殆尽，国土资源部网站:http//www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/gtzygl/tdzy/gdbh/t20050519_67829.htm

［4］陈印军，王晋臣，肖碧林，等.我国耕地质量变化态势分析.中国农业资源与区划，2011，32(4):1～5

［5］李爱青，浅析我国耕地质量现状下降原因及强化建设对策.安徽农学通报，2012，18(2):1～3

［6］蒋省三、刘守英、李青.中国土地政策改革.上海:三联出版社，2010，7～8

［7］张德元.谁让耕地保护中的农民消失了.国土资源导刊.2012，(5):48～50

［8］陈美秋，刘涛菊，周丙娟，等.我国耕地保护的效果与其提升对策探讨.中州学刊，2012，(1):45～49

［9］李明月，胡竹枝.耕地保护、地方政府道德风险与土地管理体制变革.城市发展研究，2009，(3):20～22

［10］汪阳洁，姜志德，王继军.中国耕地保护制度发挥效力了吗?全国博士生论坛 (公共经济学)“经济社会发展转型的公共政策”学术研讨会论文集，2010

［11］刘俊.中国土地法理论研究.北京:法律出版社，2006，350～351

［12］马凌.我国粮食生产补贴政策浅析.中国农业资源与区划，2011，32(2):7～9

［13］吴胜利.永久基本农田保护补偿制度构建研究.农村经济，2012，(7):71～75