地方债的风险控制

周川博

摘 要：地方债作为地方财政重要的来源在近年来逐渐放开，但是和大多数新生事物一样，在初生与试验阶段都会存在一些问题。而对于地方债，首当其冲的就是风险控制问题。本文从地方债的发展、国际地方债比较、问题及成因分析、风险控制建议等方面在顺应地方债权利逐渐下放的潮流下，并且以自己独特分析方法得出的建议为重点部分，对地方债风险控制做了一定的阐述。

关键词：地方债；风险控制；财政国际比较；对策分析

一、文献综述

对地方债的风险控制，很多学者做过表述，程志龙（2013）认为在一些必要的制度不完备的前提下，地方债的发行有可能会弊大于利，不利于国民经济的健康稳定发展；聂志伟（2013）认为防范地方债风险需借鉴发达国家国际经验；巴曙松（2011）认为解决地方债问题要立足长远，建立地方债管理长效机制，包括分税制度、债务约束机制、健全的债务风险预警机制、完善的债务管理机制；吴将政、陈晓静（2012）认为执行层面的风险问题解决是下一步风险控制的关键；周胜强，吴林蔚（2012）则强调了加快地方金融机构产权改革的重要性；何利辉、罗洋、唐海秀（2009）直接点明银行的流动性掩盖了地方债的问题；王晟（2012）通过大量的地方政府数据计算得出相关金融机构要及时调整地方债的发行机制以能够反映出不同地方政府的財政风险。

二、地方债发展历程与现状

1.发展历程

（1）城投债

曾经很红的城投债是地方发债的开端。城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。从承销商到投资者，参与债券发行环节的人，都将其视为是当地政府发债。

（2）财政部代发地方债

2009年，作为应对全球金融危机的重要经济刺激措施，国务院决定，允许地方政府发行债券，并列入省级预算管理。地方政府债券的发行采取财政部代发并代为办理偿还手续的方式。

（3）自行发行地方债

2011年10月20日，经国务院批准，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海市、浙江省、广东省和深圳市作为地方政府自行发债试点，在国务院批准的发债规模限额内自行组织发行本省（市）政府债券。

2.现状

截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。①

三、美日比较及对中国的启示

1.美国与日本地方债风险控制的特点

美国的经济特点是市场机制健全、分权意识强，地方债发行拥有发达的信用评级制度，保险制度。日本在中央与地方经济关系方面与中国有很类似的地方，中央集权较强，地方债一般情况需要与中央协商，其地方债风险管理对中国有较强的借鉴意义。

2.共同点及与中国相关的一些联想

（1）地方债专款专用。首先除非特许，美国与日本的地方政府不允许因为赤字发债，同时美国和日本地方政府不参加竞争性的投资项目，也不允许参加私人项目，主要参加的是公共、民生项目以及民间资本不愿意进入的项目。这是符合市场规律的要求，我国也已提出这一要求，但是执行情况并不好，巴曙松（2009）就提出减持上市公司股份和盘活国有资产的意见。

（2）地方政府责任明确。美国如日本的地方政府均明确责任，即债券贵地方政府，在采取一定补救措施无效之后，如果仍然无法偿债，地方政府会进入破产程序。中国政府暂时没有出现破产的情况，甚至《破产法》中没有允许政府破产的条款。中国地方政府不适合破产，但是相应的财务硬约束确实不可以缺少的。

（3）监管严格。美国与日本地方政府的债务受到严格的监督，体现在地方债发行、使用、甚至后期效果都受到联邦或中央政府的严格监管。这是保证地方债更好地融入市场的基本前提，但是中国的财政支出却一直不是完全公开透明的。

四、中国地方债存在的风险问题及其原因分析

1.道德风险

在我国无论是实际上的先例还是法理上的可行性，地方政府破产都是“不太寻常的”，同时在已经经历的三个地方债发行方式中，中央政府或多或少都体现出对地方政府的担保，这回使得地方政府在逐步取得发行自主权后形成对中央政府的依赖以及过度发债的道德风险。如果部分地方发生债务危机，中央政府有能力救助，但是如果道德风险变成全国性的，那么就很有可能引发金融危机。

2.过度举债风险，财政收不抵支

分税制度实行后，地方财政入不敷出，同时没有了以支定收的自主权，这是地方政府财政对地方债需求的最大的客观成因。同时地方政府举债之后，若财政不能及时地补充，这也会构成了地方债的深层风险。

3.收益风险

地方债很大程度上被用于与民生、公共有关的基础工程上。这一类项目往往是民间资本不愿意进入的项目，他们的投资大、成本回收周期长，而我们现在的地方债局限于两年期至五年期之间，显然不能有效地满足地方资金使用的需求。于是，投资大、收益成本长与地方债期限短之间的不对称可能会带来收益风险。

五、风险控制建议

1.完善对官员的考核机制

之前对地方官员的考核主要依赖于GDP的考核，根据凯恩斯的短期分析模型：

C+S+IM+T=C+I+EX+G

由这一思路分析而来很容易就得出“三驾马车”拉动经济的片面结论，于是官场上会流行这样一句话“借债多，政绩大，升官快”，这样做的缺点很明显，效率的缺失、污染等负面问题层出不穷，因为凯恩斯的经济模型更适用于短期，在长期中并不合适。在长期中，我们使用经索洛重新阐释过的科布-道格拉斯函数。

Y=AKαLβ

我们把A当成效率因子，函数告诉我们劳动、资本、效率三者共同决定产出。现在，我们尝试透过这个函数建立考量官员政绩的新型框架。其中投入因子有借款情况、当地劳动力人口、科技投入资金、资金投入情况，产出因子有科技产出（以科研成果、带动产值增加量计量）、和原来的一系列原始指标；伴随指标：环境、人均幸福指数等。

2.市场机制与信用評级

王晟（2012）在对地方债发行的收益率与影响因子的大量数据进行了计量层面的回归分析之后得出如下结论：无论是地方的经济发展水平还是地方政府的财政状况都未对地方债到期收益率产生显著性的影响；地方债的发行规模对其到期收益率产生显著性的影响；地方人均GDP、人均财政收入和政府等级（即省级、省会城市和一般城市）、城投债的信用评级对城投债到期收益率也产生显著性的影响；但是杠杆率越高的发债人，相应的地方债到期收益率会越低。

这一切都指向在地方债的发行过程中由于缺乏信用评级机制和市场力量，地方债的收益率已经不满足市场规律了，这就要求有关金融机构及时调整地方债的发行机制尤其是定价机制以能够反映出不同地方政府的财政风险。同时，考虑到债券市场的信用评级对投资者的影响重大，中国的信用评级机构也应得到更加严格的监管，

在债券评级时能够做到客观公正，以引导投资者选择适合自身风险承受能力的债券。或者适度地引进国外公正的评级机构作为信用评级的指标之一。

3.初期中央严控规模，偿还机制（中央隐形担保问题）

首先我们必须明确的是，中国的特殊政治国情决定了地方政府破产至少在短期内是不现实的也是极不安全的，无论是政治层面还是经济与金融层面。于是，一方面中央要和地方财权完全分离，但是另一方面，中央不会逃脱对地方债风险的兜底。严控地方债的发行规模就是极有必要的。

4.执行层面的努力方向

地方债的风险控制涉及到一系列的宏观的制度建设，这些建设的难点在执行层面。包括：财政信息公开，完善《预算法》相关规定以引入常态化规范化的地方借债制度，完善分税制以从根源上缓解地方政府财政紧张的问题，扩宽融资渠道，建立风险预警机制，明确财政位置不过多干涉民间资本会进入的领域等等。

（作者单位：苏州大学东吴商学院）

注解：

① 中央审计署《全国地方政府性债务审计结果》，2011.6.27

参考文献：

[1] 聂志伟.地方政府债务风险管理的国际经验以及对我国的启示[J].时代金融，2013，20：008.

[2] 吴将政，陈晓静.关于地方债成为我国地方财政新来源的思考[J].金融经济：下半月，2012（4）：68-70.

[3] 何利辉，罗洋，唐海秀.警惕银行体系的流动性掩盖地方债风险[J].中国财经信息资料，2009（20）：20-21.

[4] 刘晓凤.美日法地方债制度的变迁及特点[J][J].中国财政，2010，6：041.

[5] 王晟.中国地方债到期收益率的影响因素分析[D].上海交通大学，2012.

[6] 纪慧松，荣艺华.主要发达国家地方债制度比较[J].中国货币市场，2010（5）：33-37.