协调与收缩：政府创新视域下的环境管理模式

王珊珊

摘 要：我国政府传统的环境管理模式以硬性管理为主，其中内部的职能设置与权力配置方式引发了若干管理与决策问题。随着政府能力创新与职能创新的改革进程，环境管理也应顺应改革的步伐而进行调适：通过政府、社会与市场的协调来进行治理；通过收缩不必要的管理权来实施有效率的环境管理。

关键词：政府创新；环境管理；协调；收缩

我国经济社会的转型是政府创新的客观环境，面对客观环境的变化，作为转型中重要角色的政府需要根据实际情况对自身能力、职能、权力构架进行适应性的调整。大体而言，政府改革沿着“管理——服务”与“官僚——协同”的路径。指涉于具体的环境管理职能中，政府创新旨在克服原有环境管理体制中隐含的弊端，即通过一种合理的调整方式，对现有的环境管理体制進行重构。其根本是在生态文明建设的时代背景下，重新定位政府在环境管理中的角色，通过合理有效的手段，促进我国的可持续发展。

一、我国政府环境管理体制的现状

公共环境是全体公民共有的巨大公共资源，其需要代表全体公民意志的机关实行环境管理权。政府从事环境管理可以从宏观大局出发，整合多种资源来根据实际情况制定相关政策法规，对环境问题进行控制与解决，从而将人类活动对环境造成的负外部性最小化。随着环境问题的日益严重，政府中的环保部门在环境管理中发挥不可忽视的作用，其职能也根据不断出现的问题而不断得到改变与强化。但中央政府与地方政府的在环境管理方面调整的不对等，造成了地方政府层级在环境管理中存在诸多困境。

第一，环境部门的环境管理权受到不同政府部门的分割，导致了其分散性强的问题。我国政府职能中的显著问题就是职能划分不清，这不仅严重地降低了政府工作效率，还造成了政府部门之间的矛盾，进而导致社会对政府的不满。例如，环保部门与国土资源、海洋渔业、发展改革等政府机构存在着不同程度的职能交叉与重叠。由此可见，环保部门的统一职能通过这种分解导致了其无法行使统一的权力，造成管理的无序与无效。

第二，环保部门的地位处于政府中的弱势地位。地方环境行政部门受上级环境部门和地方政府双重领导，造成环境管理的无法摆脱地方政府的干预。环保部门的“权小、资源少”是政府内部的共识。由于自身处境或是地位，沦为政府的“审批机器”或“项目官员”。一方面无法做出有效的决策，另一方面在行政管理方面缺乏较大的影响力。

第三，环保部门与社会之间的互动较少，没有整合社会资源到环境管理中。政府与社会共同参与公共管理是一种新兴且有效的治理模式，是政府由“管”变“理”的前进方向。目前的管理模式很难倾听社会利益，忽视了社会在公共事务管理中的作用。这种僵化的结构造成了政府绩效要素的单一化，不利于社会对政府的监督，也不利于提高政府管理的效率。

综上几种弊端，是缘于政府上下级之间与政府部门之间的错综关系、权力对社会的压制以及受到地方的利益驱动。在弊端的作用下，导致民众对环保部门日益不满。调整环境管理模式，不仅对于政府本身的管理模式具有重要的意义，也有利于加强政府的权威。

二、协调与收缩：政府环境管理变革的价值定位

加快实现“三个转变”是新时期我国环境保护工作的价值准则，其目的是处理好经济增长与环境保护之间的关系，这标志着我国环境与发展的关系正在发生战略性、方向性、历史性的转变。结合“三个转变”的要求，我国政府应适时进行环境管理模式变革，迎接新时期环境保护工作的新要求与挑战。

所谓协调，是要求环境管理部门处理好同政府各级部门以及企业、社会之间的关系。政府由管理走向治理，由单中心结构向多中心结构转变，行动机制由竞争向合作转变。在过去，政府在环境保护工作中往往是一言堂，以权力为中心介入环境保护，通过规定影响指标，建立行政奖惩制度来进行污控。在决策或建立预期过程中，政府往往立足于自身、采取应然的方式建立目标或实行决策，决策过程中不仅出现各级政府之间的扯皮，还忽视了企业和社会的实际要求。在这个过程中，企业与社会往往是利益相关者，他们要求自己能够参与到政策的议程当中并发挥影响力。在这种回应下，如果让企业与公众直接对影响自身生存和安全的环境问题行使决策权，有助于实现公众对地方政府的监督，增强环境保护的力量，以推动地方政府环境保护与经济发展的综合决策。在具体实施过程中，协调指涉这样几对关系：

1）中央政府与地方政府、不同地方政府之间的关系；2）环境管理部门与企业的关系；3）环境管理部门与社会之间的关系。

以图表示例，笔者通过确定要素（权力关系、利益关系与互动关系）来表述环境管理部门同其他各部门组织的协调方式，具体如下：

中央（上级）政府其他政府部门企业社会

权力关系根据地方实际执行（中央）上级政策理顺权力结构，明确责任，相互合作奖惩分明，引导企业清洁生产放松社会控制，扩大公民参与

利益关系留下自己的，防止地方保护主义明确关系，各取所需共享经济环境利益而非官商勾结尽量满足社会正常偏好

互动关系服从命令，根据自主的空间自主行动防止相互扯皮，明确行政程序公共产品市场化、民营化改革营造积极的社会参与环境

通过采取表1.中表述协调模式，使环境管理部门能够与其他组织整合各种资源协同合作，理顺各种关系，实施有效的管理与提供优质的服务，实现良性治理。

收缩则具体指涉权力的收缩，即裁撤不必要的管理权，试行公共产品市场化、民营化，提高社会在保护环境、控制污染方面的影响力；通过政府与社会的协商合作共同进行环境管理。

裁撤不必要的管理权是政府精简的重要手段，也是从管制型政府走向服务型政府的必要步伐。通过引入市场机制，公共产品的生产与公共服务提供职能回归社会，这种措施一方面为国家提供了良好的经济收益、保护了稀缺的环境资源，还有效地促进了公共物品与公共服务的产出与提供效率。

另一方面，随着公众环保意识的不断增强，目前我国已经成立了多家致力于环境保护的非政府组织（NGO），这些NGO在生态保护、保护野生动物、抗议损害环境的基建设置等方面发挥着重要的作用。实践表明，通过这些NGO的不断努力，不仅改善了某些地区的生态环境，进行了生态保护的有效宣传动员，还推动了政府进一步考量经济发展与环境保护之间的关系。但目前，我国的NGO的发展还基本处于起步阶段，这需要政府一方面收缩自身的权力，另一方面则需从法律、制度规则等方面积极支持、鼓励与引导其发展。

三、协调与收缩视角下我國政府环境管理改革路径的对策建议

1.理顺中央和地方关系与地方政府的府际及部际关系

府际关系是政府实施有效管理的价值定位。具体的改革措施指涉三个方面，即确立明确的权责体系、形成合理的分工机制、构建有效的问责制度。第一，明确中央政府与地方政府对于环境管理方面的权责，中央政府制订宏观目标、方针、政策，由地方政府根据实际情况执行，在实际管理中注意权变，根据不同地区的实际情况制订具体的施政方针。同时区分中央与地方在环境管理中的财权与事权，防止多级政府冲突。第二，地方政府各部门做好分工协调，推进“大部制”改革，增强环保部门的环保动力。在行政审批、宣传教育、污染处理与行政惩戒等方面形成“一条龙”的行政程序，防止多头管理、互相扯皮的无效状态；树立绿色GDP意识，建构有效的行政问责制度，对环境管理部门实施绩效考核，对于未完成预期目标的部门令其承担消极责任。

2.建立多中心的环境管理体系，发挥市场与社会的作用

多中心的环境管理体系是指在环境管理过程中转变政府绝对主导的模式，引入市场与社会的作用，通过三者的共同作用达到环境管理的目标。简言之，政府的角色由原有的绝对领导变为多个主体的协调者，积极发挥自身的协商合作作用。具体来说，建立有效的公共参与环境，保证社会公众的知情权与参与权，将他们的组织化要求整合到政策议程中来。鼓励非政府组织在环境宣传与环境保护中的重要性，引导其合理合法地进行环境维权，通过他们的行动来对政府行为进行监督，提高政府的环保效率。市场化中，将关于环境管理的产品与服务推向市场，例如一些准公共物品则可以交由企业进行生产管理抑或要全交由私人部门进行民营化生产管理。

3.强化经济与法律手段，建立完善环境管理激励机制与法制化管理模式

经济手段是用市场机制来对保护环境施加影响，利用价格机制与税收收费机制来激励企业提高环保意识，在生产的过程中注重环境保护。价值机制包括环境资源与环境产品服务的定价，税收收费机制包括排污费的收取、环境税的征收等。本质看来，经济手段是对环境资源的有效利用，通过对这些环境资源的开发、分配与利用，有效地制约企业对环境资源的获取能力，通过这种制约，可以激励企业减少或治理其造成的环境污染，从而减轻政府治理环境污染的压力。

法律手段旨在营造法制化的管理环境，通过法律来制约政府、市场与社会的行为。第一，完善环境管理的立法，通过法律来明确各部门的管理职责与活动范围。第二，加强环境监察执法部门的执法与处罚力度。目前我国环境监察执法与处罚的力度不强，所以应严格打击违法企业，树立惩戒的威慑力。但应注意采取执法与处罚相分离的结构，这样有利于避免权力腐败。第三，完善环境诉讼信访制度，让社会公众能够通过有效的诉讼信访制度对政府与环境进行监督，及时反映情况，对违法行为及时纠正。简言之，法律手段要求在环境管理中制定政策法规、加强监督、严格执法和对环境冲突具有良好的反馈机制与公正的裁决机制。

（作者单位：吉林大学）

参考文献：

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[4] 曾贤刚.地方政府环境管理体制分析[J]，教学与研究.2009（1）

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