河南“省直管县”十年探路

●文/生秀东

实践篇

省直管县体制尽管能在一定程度上减少行政成本，提高行政效率，但无法根除传统体制下权力配置的种种弊端，根本原因是政府职能转变不到位。

2014年1月1日，河南省对巩义市、兰考县等10个试点县(市)全面实行由省直接管理县的体制，实现市县分治。这场发轫于2004年5月的“扩大部分县(市)管理权限”探索，至此迈出重要一步。

扩权强县10年

河南实施“强县扩权”，至今已有10年，连续进行了好几轮改革。其特点可概括为：一是同步实施财政省直管县(市)改革和“扩权强县”改革；二是不仅改革范围逐步扩大，而且扩权县的管理权限也呈梯度扩大，尽管中间出现了短期的反复和波折；三是在改革方向上，正稳步走向与市场经济相适应的服务型政府。试点县变身省直管县，“扩权强县”的县(市)在经济管理领域也开始形成了近似于“省管县”的格局。

2004年河南省出台《关于发展壮大县域经济的若干意见》和《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，标志着河南省第一批扩权县和财政省直管县的诞生。文件确定巩义、永城、项城、固始、邓州五县(市)为财政省直管县，并赋予省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限(共计80项权限)；赋予新密市、新郑市、林州市等30个扩权县(市)部分省辖市的经济管理权限(80项权限中的71项权限)。因此，河南省财政省直管县改革的特点是，既是扩权县又是财政省直管县，在一定程度上是希望避免财政改革与行政改革不匹配的弊端，较好地发挥财政省直管县体制的作用。

2006年河南省发布《关于发展壮大县域经济的补充意见》，进一步扩大了5个财政省直管县的社会管理权限，除国家有规定的之外，省辖市其他社会管理权限全部下放到5县(市)。2007年发布《关于进一步落实扩权县(市)政策的通知》，标志着第二批扩权县和财政省直管县的诞生，享有权限与第一批相同。中牟县等12个县确定为扩权县，其中中牟县同时也被确定为财政省直管县。

2009年河南省颁布《关于完善省与市县财政体制的通知》，确定了第三批财政省直管县。增加了兰考县、郏县等15个县为财政省直管县，根据这些县的实际情况，除郏县外，其余14个县只能享有省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限。至此，河南省共有扩权县47个，财政省直管县21个，既是扩权县又是财政省直管县的有7个(巩义、永城、项城、固始、邓州、中牟、郏县)。

在落实扩权的过程中，有些项目还进一步扩大了权限，超过了文件规定的标准，例如巩义等5县(市)地税部门的营业税减免税审批权限从50万元以下扩大到100万元以下，扩权县(市)地税部门可直接办理的企业所得税政策性减免额由100万元以下扩大到500万元以下，极大地促进了县域经济的发展。而且从2006年到2009年，河南省政府在前期扩权的基础上，对于税收、固定资产投资等方面的管理权限进行了进一步的修改，扩大了权限。

财政省直管县改革既避免了省辖市利用行政权力集中县财力的“市刮县”问题，又减少了行政层级，提高了政府管理效率，进一步激发了县域经济的发展活力。2004年以来，河南省县域经济发展不断提速。其中巩义市连续9年跻身全国百强县，继巩义之后，新郑市又进入全国综合实力百强县行列。

但改革也遇到了很多问题，缺乏配套的改革措施和统一的可操作性部署，权力下放不彻底，而且落实难度大，改革效果大打折扣；经济强县的财权与事权不统一；工商、税务等垂直管理部门在扩权政策中定位模糊；市县利益矛盾突出，例如省辖市商丘和省直管县永城一直存在税源之争，省辖市安阳与扩权县林州一直存在着建筑业管理权限之争，林州是河南的建筑之乡，建筑业是其支柱产业，但建筑业的管理权限没有扩大，扩权县有名无实。而且在强县扩权过程中，一度出现了波折和反复。2007年，由于国家有关政策的变动及其他因素影响，全省47个扩权县的12项权力被收回，占权限总数的20%。

“两个婆婆”困局

2011年，河南省发布《省直管县体制改革试点工作实施意见》，确定巩义、兰考、汝州、滑县、长垣、邓州、永城、固始、鹿邑、新蔡10个县(市)为省直管县体制改革试点。这次全国共有34个省直管县体制改革试点县，其中河南就有10个试点县，接近全国试点县总数的1/3。

河南之所以入选这么多县(市)，是因为省直管县改革试点是对扩权县和财政省直管县改革的深化，河南省委、省政府经过分析认为，这是河南发展的一次战略机遇，十分有利于加快河南县域经济发展，有利于统筹城乡发展，建立合理的城镇体系。经过争取，河南省成为省直管县体制改革8个联系点省份之一。10个试点县(市)出自全省的扩权县和财政省直管县，有利于加快建成地区副中心城市，培育推动河南经济发展的战略支撑点。

为推行试点县改革发展，河南省委、省政府根据改革试点方案，在试点县行政建制、行政区划和干部管理体制等维持不变的前提下，赋予试点县以省辖市经济社会管理权限(权限共计603项)；逐步形成省政府直接管理试点县的体制机制；试点县工商、地税、质监等省以下垂直部门，由省主管部门直接管理；加大了对试点县的扶持力度，省直各部门在资金分配、项目安排等方面对试点县(市)实行倾斜，增强了试点县的财力和自身发展能力。目前省直管县的成效已经开始显现。2012年河南省直管县的主要经济指标好于全省一般市管县(市)。2013年1-9月，与全省增速相比，10个试点县生产总值高出0.7%。

但在试点运行中，也暴露出多头管理、监督不顺、指挥不畅等过渡性体制弊端，主要存在这样几个问题：

省辖市放权不足。省辖市有关部门下放对试点县的管理权，就意味着利益的流失，因此对待改革态度消极，阻挠或者拖延权限下放。按改革方案应该下放给试点县的权限，未能完全下放。据有关调查，有高达36-43项实际权限，诸如驾驶证、许可证、资格证、资质证、统筹缴费、新农村建设项目等权限仍然没有下放。

省辖市对试点县的支持力度减弱。试点县扩权以后，省辖市对其支持力度明显减弱，配套资金不到位的问题也不同程度地存在，给扩权县的发展造成较大制约。例如，对于试点县申报的建设项目，由于资金配给比例仍按“三级负担”原则，由于省辖市不再拨付配套资金，致使部分建设项目资金安排落空，导致一些项目进展缓慢。

试点县面对两个“婆婆”，致使行政成本增加。因为在试点县改革方案中，试点县的干部仍归省辖市管理，实质上形成了试点县的双重领导，在经济社会发展上接受省级领导，在其他行政管理上又得接受省辖市领导，形成“一个媳妇两个婆婆”的局面，徒增行政运行和协调成本。由于统计口径维持原状，仍然计入省辖市的统计总量。因此本应直接向省直部门申报的事项，同时又得向省辖市对应部门申报，形成“一文两报”。

产生上述问题的原因在于试点县体制改革措施不配套，由此形成的双重管理体制相互掣肘，本质上面临着和财政省直管县相同的困局。而且还引发了新的矛盾与问题，不利于调动试点县干部工作积极性：一是在同等条件下，省辖市不再推荐提拔试点县的干部；二是试点县干部交流渠道变窄，提拔机会减少；三是试点县职务出现断档，主要领导无法就地提拔。

省直管县向何处去

2013年11月，河南省提出对巩义市、兰考县等10个试点县(市)全面实行由省直接管理县的体制，实现市县分治。

10县(市)全面实行省直接管理，有利于解决双重管理体制带来的矛盾，有利于转变政府职能，减少行政层级，提高行政效能，有利于推动直管县加快建设成为区域性中心城市，引领河南未来发展。

省直管县体制改革实质上是一种分权改革，涉及省、市、县三级政府管理权限的调整，将逐步由“省-市-县”三个层级转变为“省-市(县)”两个层级。全面直管以后，还有很多细节问题需要逐步研究解决，例如如何科学界定省辖市与直管县的职能范围，如何重新定位省辖市的发展模式，直管县的职能部门如何与省级职能部门对接等问题。

其中，最棘手的问题就是怎样处理好与省辖市的关系。扩权后，扩权县部分业务直接联系省直厅局，但与省辖市的关系仍不能忽视。一位科室负责人说：“扩权后，虽然可以直接跟省直厅局联系，但毕竟市里关系不能忽视。有时省里下达一个会议精神，我们要省里和市里两头跑，如果你只去省里开会，不去市里，那么市里会觉得你不懂尊重。”

放眼全国，以浙江为代表的改革主要是扩大县级政府经济管理的权限，同时浙江模式很重要的经验就是财政体制上的省管县，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的省管县。而海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。

浙江模式仍是目前多数地区推行省管县改革可供参考的路径，而海南模式虽然是与其省域面积小，县级区域少的省情密切相关，但也代表了一种方向，即从财政的省管县到行政的省管县。

省直管县体制尽管能在一定程度上减少行政成本，提高行政效率，但无法根除传统体制下权力配置的种种弊端，根本原因是政府职能转变不到位。

因此，省直管县改革最终还是要转变政府职能，实现政府的功能性变革，进一步向市场和社会放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和社会组织在公共事务管理中的积极作用。正如李克强总理最近强调的：中央政府把简政放权作为改革的“先手棋”。