隐性担保到显性担保

刘会会　刘薇

摘要：宏观审慎监督、存款保险制度和最后贷款人被誉为金融安全网的三大支柱。在显性保险制度确立之前，我国实为实行以央行为担保人的隐性担保制度，央行兼任银行业保险人与最后贷款人，导致核心角色的错位。我国存款保险制度的确立使专门的存款保险基金管理机构而非央行来负责银行业存款保险事宜，标志着我国银行业存款保险由传统隐性担保走向显性担保。这是銀行业保险制度的完善，更是央行最后贷款人的核心角色的回归。

关键词：金融安全网；存款保险；央行；最后贷款人

一、从我国金融安全网构建展开

（一）我国金融安全网体系的建设

英国学者道尔将金融监管的基本制度划分为审慎或预防性监管和保护性监管。审慎监管包括资本充足率要求、流动性要求和一般性银行监督和检查等，保护性措施则包括最后贷款人制度和存款保险制度。自2015年5月存款保险制度的正式实施，我国形成了包括监管机构的审慎监管、存款保险制度和央行最后贷款人为支柱的金融安全网。金融安全网被认为是金融基础结构的一个不可分割的组成部分，它对于增强体系的信心、促进金融系统的稳定是十分必要的。

存款保险制度是保障经济健康发展的重要基础建设，是一国金融安全网的重要组成部分。存款保险制度在国际上一般分为显性和隐性两种。显性存款保险制度是指以法律的形式明确说明或正式建立存款保险机构（或者保险基金）的存款保险制度；隐性存款保险制度（亦称为“国家信用担保”）指没有法律说明或者正式的保险机构提供保险，但往往在事后由政府或者中央银行提供兜底保护的保险制度。

2015年5月《存款保险条例》出台以前，我国没有建立公开的、有法律保障的存款保险基金或公司，也没有法律明确规定存款保险的范围和赔付方式，事实上我国实行的是一种几乎全额赔付的隐性存款保险。隐性的存款保险制度由政府出面，站在保护整个银行体系高度，以不明示的方式使存款人形成对其损失进行赔付的预期，保证金融体系平稳运行。一旦银行出了问题，政府一般会对其进行救助（注资或者其他方式），最后往往是向存款人提供全额的存款保护。我国中央银行作为中央政府机构的重要组成部分，因此其在银行业的隐性担保中承担了重要的角色。此外，这种隐性保险还延伸到证券、信托等非银行金融领域。

显性存款保险制度有利于保护小额储户，防止因银行流动性不足而导致挤兑，进而波及整个银行体系，形成多米诺骨牌效应，危机金融安全。隐性存款保险制度下，政府可以用最小的显性财政成本平稳地推进银行业改革的进程。因此在短期条件下，隐性担保似乎是一种“性价比”很高的政府补偿手段。银行信用等同于国家信用，因此无论是大额存款人还是小额存款人都不会对其存款银行给予过多的关注，更不会去关心这些银行的资产配置状况、效益状况和经营风险状况等。也就是说，隐性存款保险制度破坏了各银行资金筹集成本和资金运用收益之问的制衡关系，也弱化了银行的市场约束。

（二）存款保险制度——银行业风险防范的必然选择

我国银行监管体系的改进与银行结构的变化紧密相连，大致经历三个阶段：

第一阶段，1984年以中国工商银行成立为标志，中国人民银行成为真正意义上的中央银行。在此形势下，我国金融安全网制度选择的起点，就是这种单一的监管者分离模式。第二阶段，即2003年到2015年初存款保险制度推出前，中国人民银行和银监会两个监管者合力的模式。第三阶段，既有央行、银监会分工协作的监管安排下，引入存款保险制度，形成三大支柱合力的金融安全网。

十一届三中全会提出“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”银行业的开放背景，对我国银行业监管及配套制度建设提出挑战，问题银行的“防火墙”——存款保险制度的建设更显必要。《中国金融稳定报告2014》显示，截至2013年末，银行业金融机构不良贷款余额1.18万亿元，不良贷款率1.49%，其中商业银行不良贷款5921亿元，比上年末增加992亿元，已连续9个季度上升。银行不良贷款数额不断攀升，经营风险巨大，风险防控机制必不可少。从隐性担保到显性担保，存款保险制度的建立是我国金融体系市场化战略在监管制度安排上的必然选择。

（三）央行核心角色的定位

中央银行对金融安全体系的建设发挥总指挥的作用，是金融安全系统的“总舵手”。虽然各国央行的具体制度形式千差万别，央行“显化功能”包括“政府的银行”、“发行的银行”及“银行的银行”，然纵观古典中央银行的代表英格兰银行还是现在中央银行的标志——美联储的制度变迁路径，央行的“显化功能”均指向央行的最核心角色——最后贷款人。

1797年，弗朗西斯·巴林在《关于建立英格兰银行的考察》中首次指出，一切有清偿力的银行在危机时刻可以向英格兰银行借款，并将英格兰银行的这种行为称之为“最后手段”。根据《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》解释，最后贷款人是指在危机时刻中央银行应尽的融通责任，它应满足对高能货币的需求，以防止由恐慌引起的货币存量的收缩，是一国货币管理当局为化解银行风险，向暂时出现流动性困难的银行提供紧急流动性援助的一种制度安排。最后贷款人是中央银行用于处理金融不稳定的最传统的工具，包括通过公开市场操作对整个金融体系提供流动性和通过对个别金融机构再贷款提供流动性，在提供流动性支持、维护金融稳定方面最后贷款人发挥着重要作用。

中央银行在救助对象上仅对可能对整个金融体系安全产生负面影响的机构进行监管或帮助，以发挥其最后贷款人职能。因此，央行作为最后贷款人在银行业监管操作上应做到以下几点：

1.央行决策应从宏观角度出发，着眼于整个金融体系以及对社会影响出发；

2.央行与其他银行监管机构一同对银行业进行监督管理，同时，央行作为中央政府机构监管应发挥统筹和权威作用，统一协调各机构运转；

3.在问题银行用尽前置救济程序后，对陷入“流动性”危机的或者可能引发系统性风险的银行进行救助，发挥最后贷款人角色实现央行事前监管与事后救济功能的结合。

二、传统隐性担保下央行不能承受之重

隐性担保又称隐性存款保险，是指一国虽然未公开建立显性存款保险制度，但基于过往的政府行为或声明，公众预期当银行失败时政府会采取行动来保护存款人利益。在隐性担保制度下，政府为维护公共秩序的稳定，当商业银行出现风险时，最后贷款人即国家货币管理当局为化解银行风险，向出现流动性困难的银行提供紧急流动性援助的一种制度安排。问题银行的事后处置，大多由中央银行再贷款来提供资金支持。当银行陷入经营困境时，政府一般会为了保护储户利益，并极力阻止问题银行破产以维护金融体系的稳定，这意味在这些国家存在着隐性存款保险制度，我国亦如此。

（一）隐性担保的制度缺陷

我国金融体制的形成是国家强制推动的政府主导型金融制度。在我国经济转型期基于最大限度服务于国家偏好、以国家效用最大化目标的制度安排，形成了一个以中央政府为核心的完整的政府隐性担保体系，其中隐性存款保险就是重要的一环。在存款保险制度出台以前，我国为处理经营失败金融机构的债务，国家已经支付了数万亿元人民币，实际上实行的是政府（央行）为担保人的隐性存款保险制度。隐性担保有如下缺陷：

1.隐性存款保险的成本过高，已成为沉重负担。由于没有保险基金，事前未确定的规则和程序作保证，而采用事后相机决策救助方式，因此政府不得不解决资金来源问题。自1997年关闭中國农村信托投资公司以来，我国已关闭了近700多家金融机构，国家为处理经营失败金融机构的债务支付了数万亿元人民币。

2.隐性担保制度下，央行提供紧急救助的资金实为社会的公共资金。政府财政收入主要来源于税收等方面，财政支出亦应当为整个社会服务，然而国家用以救助的“保费”是以税收或铸币税（通货膨胀税）的形式源于纳税人。央行作为公共资金的使用者必须向全国人民负责，必须考虑公共资金的使用效率，而决不允许不加区别地对所有陷人流动性困境的机构提供紧急救助。如果所提供的救助资金不能收回，而异化为问题金融机构的埋单费，就等于央行凭空发行了一笔基础货币，从而使得以货币表现的整个社会财富作了相应摊薄。

3.权责不对等易导致商业银行道德风险。隐性银行存款保险实行的是零费率制（各银行并不需要定期交纳保费），保障范围则覆盖了所有存款账户，以再贷款来处置问题银行，带来巨大的负担，且由于处置过程中各方权责利不对等，处置效率低，也容易产生道德风险。

4.违反市场竞争中“高收益，高风险”的竞争规则，戏剧性的出现“大而不倒”现象。国家以“零单一费率”向所有银行提供担保，投保银行的风险不与保险费用挂钩，这意味着保险机构对高风险的投保银行机构给予了补贴，这导致了激励的扭曲，银行承担风险的机会成本低，进而形成冒险—救助—再冒险的恶性循环，致使银行将采取更激进的资产组合。

隐性担保这种非市场化的事后处置问题制度，使国家对银行承担了无限责任，造成了个人储户对银行的盲目信任，削弱了市场约束作用的发挥，不利于提高投资者的风险意识，为市场健康发展带来极大的负面影响。

（二）隐性担保下央行角色的错位

中央银行充当最后贷款人，仅当金融机构陷入较严重的流动性危机或者可能产生系统性风险时实行救助性贷款。而对于经营管理不善而濒于破产没有偿还能力的金融机构，则依据市场经济的优胜劣汰规则交由市场选择，即个别金融机构面临的资不抵债或是非系统性风险或危机，一般应由存款保险机构负责赔付和处置。

在隐性存款保险制度下，为了维护金融稳定，政府承担着问题银行破产的全部成本。在金融机构的事前管控安全防线——宏观审慎监管失灵时，央行直接承担事后对金融机构的保险、救济工作，“最后贷款人”角色产生错位。《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（下简称《暂行办法》）规定了使用紧急贷款的条件，没有把紧急贷款的关键条件定位为金融危机的传染性以及对金融体系的整体安全构成威胁。实践表明，我国央行再贷款条件较为宽松，发放范围包括了关闭地方金融机构时个人存款兑付、关闭和托管多家证券公司时偿付保证金和个人债务等多种形式的再贷款，再贷款审批发放不够严格，某种程度上增大了金融机构的道德风险。实践中，金融机构倒闭时中央银行为清偿居民储蓄存款等银行债务而提供的再贷款资金几乎无法收回。

隐性担保使得中央银行最后贷款人角色错位，主要体现在以下几方面：

1.央行角色错位为商业银行“万能的救世主”。中央银行不仅为化解金融机构的支付风险服务，也为金融体制改革服务；在处置金融风险等问题时不仅要救助缺乏流动性的金融机构，也要救助缺乏清偿性的破产金融机构；不仅针对系统性风险，对非系统风险也倍加关怀，甚至救助非法的金融机构。

2.央行角色错位为商业银行“最先贷款人”和“最后埋单人”。隐性担保制度下，金融机构一旦出现问题，不是通过股东或金融机构自身努力进行自救，而是首先将目光瞄准央行这位最后贷款人，事实上成为“最先贷款人”。金融机构一旦破产或者解散，央行又成为了事实上的“最后埋单人”。

3.央行角色错位为商业银行“保险阀”和“提款机”。据统计截止2010年央行最后贷款中，不良贷款总额估计在20000亿元以上，占总的贷款比例的90%以上。央行在实际中承担了存款保险公司承担的角色，且大量的再贷款资金无法收回，沦为地方政府及问题金融机构的“保险阀”和“提款机”。

三、显性担保规则下央行核心角色的回归

（一）显性担保下各方关系的厘清

商业银行本质是以营利为目的的经济组织，既为经营则应坚持自担风险、自负盈亏原则。存款保险制度的设计，在三方关系主体中引入存款保险机构，厘清了银行、存款人与政府的关系。银行通过投保的方式为自己的经营风险埋单，同时也保障了存款人的钱款安全；显性保险规则的存在，使存款人对银行“大而不到”的固有的印象改变，在选择交易银行时尽注意义务；存款保险机构收取各银行保费，按照市场规则对银行存款业务承担保险工作，对社会具有“稳定剂”作用，实为银行交易风险外部解决的第一道防线，其与央行各司其职，针对不同的问题银行灵活处理，可有效维护市场的良好运行。

（二）显性担保下央行核心角色的回归

宏观审慎监管、存款保险制度和最后贷款人构成金融安全网的三大支柱。在显性担保制度施行之前，央行身兼数角——既担任第一保证人，在商业银行遭遇经营危机时出现；又担任最后贷款人，在危机出现时从宏观把握是否对银行进行救助，这着实是一个自我矛盾的设计。存款保险制度的建立，可以解决银行商业化之后的风险转移，把以前由国家承担的风险转移到由商业银行来承担，进而分散和降低银行系统性风险。

央行作为最后贷款人其主要手段有再贷款及贴现窗口，若频繁地运用了最后贷款人手段，通过再贷款和准备金，向陷入困境的金融机构提供流动性救助，则易造成救助不足或救助过度。存款保险制度设置一方面使银行业自由竞争、优胜劣汰的市场环境回归正常；另一方面减轻中央银行投放再贷款救助问题金融机构对币值稳定所带来的压力，避免造成政府权力泛化。

存款保险机构与央行各司其职，央行回归到最后贷款人角色，专注于货币政策的制定，使金融机构的市場退出走向市场化道路，从而避免人民银行最后贷款职权的过度使用，进一步促进金融安全网的完善。

（三）银行安全网体系的完善

1.显性存款保险制度保障市场交易

在银行出现危机需要救助时，存款保险基金管理机构可依据《存款保险条例》规定积极介入被救助机构的公司治理，处理银行进行接管、清算等事宜，强化约束监督，可以有效防范潜在的道德风险，并能更加有效地规范银行市场。同时，通过风险与危机的识别功能，及时救助问题银行，最后贷款人功能亦得到最高效率的发挥，避免出现“大而不能倒”的奇怪景象。

金融改革的核心是让金融回归服务业本质，以需求为导向，创造简约透明的金融产品和服务手段。存款保险制度的建立利于减少政府对银行业市场的干预，促进自治与活力，为维护契约精神和自由平等的交易秩序的建立提供保障。

显性保险制度的设计，既是一项未雨绸缪的风险防范制度，也是一种市场化退出的风险处理机制。通过贴近市场化的原则处理问题金融机构，以优胜劣汰的机制调节金融市场主体活动，在公众中形成一种较明确的安全预期，以实现银行业安全性优先，流动性与效益性的共同发展。

2.银行安全网体系的健全

根据《条例》，存款保险基金管理机构可以通过使用存款保险基金和担任问题银行接管组织，促成健康的银行收购问题或倒闭银行的资产、负债，在最大限度保护存款人利益的同时，确保金融服务持续性、实现风险处置成本的市场化分担、强调有关各方在银行倒闭中的责任，以及减少金融机构倒闭可能引发的外部冲击。存款保险发挥作用的关键不在于投入多少救助基金，而是切断风险积累的链条，改变风险处置方式。

中央银行与银行业监督委员会的事前宏观审慎监管与存款保险制度、最后贷款人制度构成一个完整的银行业安全防护网，为银行业发展提供安全保障。此外，在当今各国经济金融不断加强融合的情况下，制度的出台终将有利于增强我国商业银行的信用与国际竞争力，更好地支持实体经济全球发展。（作者单位：华中师范大学）

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