困境与对策：关于提高社会治理法治化水平的思考

【内容提要】 法治对于创新社会治理具有重大价值和作用，因此，必须大力提升社会治理的法治化水平。为此，坚持依法治理社会的理念，不断加快社会治理领域法制建设，不断健全法治化条件下的社会治理运行机制，坚持运用法治的思维和方式去对待、处理和解决社会矛盾和问题，使社会治理收到良好的效果。

【关键词】 法治 社会治理 对策

【作者简介】 胡一峰，大连舰艇学院政治系研究生队硕士研究生，正营职少校，主要研究方向：创新社会治理。

【中图分类号】 C916 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）04-0014-04

党的十八大强调：“把法治作为治国理政的基本方式。”党的十八届三中全会决定指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”2014年两会《政府工作报告》专门强调：“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”，还指出：“深入贯彻依法治国基本方略，把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责”。这些重要的决策指示充分说明了党和国家对法治在治国理政、创新社会治理中的重要作用的深刻认识。这就要求我们把法治作为加强社会治理水平、創新社会治理机制、提升社会治理效益的根本出路，大力提升社会治理的法治化水平，为全面推进平安中国建设，为维护国家安全、确保人民安居乐业、社会安定有序，提供强有力的法治保障。

一、法治——社会治理的基石

法治，这一与人治相对的概念，是创新社会治理的重要途径和根本出路。社会秩序能否实现安定平稳，社会矛盾问题能否得到有效化解，现代社会治理体系能否有效运转，都离不开法治这一强有力的保障。

（一）以“良法”为基础建立起来的法治体系是社会稳定有序运行的可靠保障

现代社会治理的目的是实现“善治”，而“善治”的实现有赖于法治所提供的规则体系。正如车辆通行需要一个好的交通规则，否则城市交通就会陷入瘫痪。社会也是一样，也需要一个规则，这个规则就是法治。“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得很好的法律。”也就是说，在法治条件下所指的法律法规本身必须为“良法”。美国学者泰勒（Tom R.Tyler）曾经运用实证的方法研究了法律合法性问题，他的结论是：法律的合法性对人们是否服从法律有着独立的影响。也就是说，只有当人们认可法律的正当性和合法性时，人们才会遵守法律，法律才具有权威。正如弗里德曼所指出的那样：“合法性表示一种态度，在其他情况相等的情况下，这个态度影响人们的举动，人们遵守合法的法律。”

法治是以法律法规的强制性和稳定性为基础的，这有利于克服人治的随意性所带来的弊端。一方面，作为一种共同的行为准则，法律法规所具有的强制性功能保证了所有主体地位的平等，有利于带来公平公正，而公平公正是现代社会治理的核心要义。另一方面，法律法规的稳定性、确定性、指引性等功能从根本上克服了人治所带来的随意和无序，使社会不同个体在发生矛盾纠纷时有章可循、有据可查，使各类社会事务、各种社会关系能够得到及时有效的规范和调整。由此可见，只有依法治理社会，才能有效保证社会安定有序、规范运行。

（二）法治是有效化解社会矛盾和冲突的根本出路

从封建时代“王子犯法与庶民同罪”的朴素理念到现代社会“宪法和法律面前人人平等”的普遍信条，无不证明法治因其内在所固有的公平正义的属性而历来是实现社会和谐稳定的有力保障。社会矛盾和纠纷产生的根源在于公平正义的原则受到了侵犯，而其外在的表现则是对法律法规的违背和破坏。人类社会的发展历史已经深刻证明了法治从我国数千年封建王朝的兴衰历史来看，正是因为法制被皇权、特权肆意践踏，社会公平正义完全沦丧，导致社会矛盾日趋激化并最终引发社会动荡和王朝更替。

当前，我国随着经济社会的变革也出现了各种矛盾和问题，解决这些矛盾和问题的根本出路就是要依靠法治。当前社会各种矛盾问题之所以发生，其核心根源在于相关主体的权益得不到有效维护，公平正义的诉求不能实现。在这种情况下，如果人民群众不能通过合法的渠道和及时有效的法治机制维护自身合法权益，就容易走向极端，甚至酿成惨烈的群体性事件。因此，只有依法治理社会，把矛盾纠纷引入法治化的轨道，使公平正义的原则得以彰显，才能从源头上化解社会矛盾，从根本上维护社会和谐稳定。党的十八届三中全会指出，“实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，其目的毫无疑问是要构建有效的法治体系，牢固树立司法权威，让法治在社会矛盾的化解中切实发挥作用。

（三）现代社会治理体系的有效运转离不开法治化的轨道

现代社会治理体系的突出特点是社会治理主体的多元化。政府不再对社会事务大包大揽、全面统管、主导一切，退而成为与社会组织、公民等多方主体地位平等的一方，并与各方以互动合作、协同治理的方式维持社会秩序、协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会纠纷。这种以多元化治理体系应对多样化社会现实的治理体系，通过功能融合、优势互补的各主体之间开展积极合作、良性互动，在多方协同下共同进行社会治理，从而大大提升治理效率，降低治理成本。

而这种多元共治的现代治理体系只有纳入法治化的轨道才能有效运转。其一，复杂多样的社会利益关系需要法治机制进行调整，特别是多元化的各社会治理主体需要具体的制度化的法律体系对其参与社会治理的方式、途径进行规范和协调，才能实现有序参与，不错位、不争权，更好地整合社会资源，形成合力，最终提高治理效率。其二，对于社会组织和公众来说，需要法律法规对其参与社会治理的权益进行明确的保护和合理的引导，才能有利于调动起积极性，发挥其应有的地位和作用。其三，政府作为居于主导地位的一方，需要依据法律的强制力对政府公权力的使用进行制约，消除权力过于集中的弊端，使政府在社会治理过程中坚持依法行政，不逾权、不越位，实现从管理型政府到服务型善治政府的转变。

二、困境——当前社会治理的法治化水平亟待提高

由于受传统历史文化影响和一元僵化的管理体制所限，“全能型政府”“人治大于法治”“维稳代替维权”等与法治社会不相适应的问题还没有完全解决；法制建设相对滞后、公权力滥用等问题依然存在。这些都需要加快提高社会治理的法治化水平。

（一）法制建设与社会治理现状不相适应的问题依然存在

社会治理首先要有“良法”可循。因为只有首先做到“有法可依”“有章可循”，才能进而实现“有法必依”“违法必究”。也就是说不能允许社会治理过程中“无法可依”的情况出现，各类社会矛盾纠纷和相关诉求都可以纳入法律的范围内有针对性地进行解决，这是社会治理法治化的基本要求。这就要求从法律制度的设置完善上，不能留有法律调整的“空白地带”“漏洞”和“盲点”，也要求法律法规能够根据经济社会发展变革及时更新完善。应该说，我国具有中国特色社会主义的法律体系早已形成，现有的法律体制也比较健全和完善，特别是近年以来，国家在社会治理领域陆续制定出台了社会保险法、人民调解法等一大批法律法规，立法工作成效显著。但总体看，我国在社会治理方面的法律法规比较分散、不成系统，有的存在内容相对陈旧、可操作性差等问题。另外，在社会治理的不同领域，还存在不少法律法规设置不全，甚至空白地带，比如我们到现在还没有一部从整体上对社会组织进行规范的法律，很不适应形势任务的要求。由此可见，社会治理领域法制建设严重滞后的现状还没有改变，有待尽快加以解决。

（二）社会治理主体权责界限不够清晰的问题有待解决

党的十八届三中全会明确要求：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”创新社会治理体系，就是要求改变过去政府事无巨细、大包大揽的局面，避免“全能政府模式存在官僚主义、机构臃肿、职能错位和效率低下等问题，导致公共产品和服务供给不足，不能满足实际需要”。但当前，这个权责清晰的治理体系还没有在法治的框架内完全确立起来，政府在社会治理中越位、越权的情况时有发生，社会组织、公众等其它主体在社会治理中缺位、失位的现象依然存在，特别是对公权力的制约还需要加大立法、执法和监督的力度。因此，就需要以法律的形式对各主体的权限进行清晰的界定，并规范各主体参与社会治理的方式和途径。只有社会治理各主体之间权限划界清晰、职能分工明确，才能更好地形成合力，实现治理效果的最大化。

（三）法治思维严重缺失、法治方式不够通行的现状亟待改变

法治思维和法治方式是一对相辅相成的关系，法治方式源于法治思维，法治思维通过法治方式得以强化。“以主体理性自律精神为内核的法律崇拜和法律信仰，是中国法治进程的内驱力，如果没有内生性的法律信仰，中国现代法治将寸步难行。”这种内生性的法律信仰，就是一种自觉的法治思维。但是在当前社会中，人治思维、权力思维依然存在，大量与法治理念相违背的行为经常发生。如有的领导干部遇到矛盾问题时热衷于用讲话、批示、指示解决问题，用“集中整治”“强压控制”等方式应对冲突，甚至自觉不自觉地利用自身特殊身份干预司法活动，以权谋私、徇私枉法等现象时有发生；再如当前“信访不信法”“信闹不信法”“信权不信法”等不良现象在不少人民群众中依然大有存在。这些都充分说明民众的法治思维亟待强化。而法治思维缺失恰恰从另一个侧面反映了我国当前法治方式还不够通行的现状。因为法治思维的强化是在不断运用法治方式解决问题的过程中实现的，如果法治方式无助于解决现实社会问题，人民群众的利益诉求不能通过合法的途径和手段得到解决，人们自然放弃法治转而求助于人治，甚至采取极端方式，这也是当前上访事件始终居高不下、群体性事件不断发生的重要原因。

三、对策——提高社会治理法治化水平的思考

法治在创新社会治理中具有重要地位和作用，因此，我们必须更加自觉贯彻依法治国方略，重视社会治理领域法制建设，加强社会治理方面的立法、执法工作，尽快提高依法治理社会的能力，使各项社会治理工作有法可依、有法必依，才能使社会秩序的稳定状态得到有效保障。

（一）必须加快社会治理法制建设的步伐，解决社会治理领域法律体系不够完善配套的问题

由于社会治理涉及范围极为广泛，特别是随着各种新情况新问题的不断涌现，有的领域还存在一些法律空白地带、薄弱地带，如作为社会治理基本依据的社会救助法、社会福利法等尚未出台，亟待研究制定，对于规范现阶段依然存在的大量信访行为，如何更好的完善公民社会保障权益，如何引导和规范网络舆情等问题，也都缺乏相应的具有法律效力的法律法规，等等。随着经济社会变革步伐的加快，社会矛盾和纠纷日益增多，更加复杂多样，社会治理中对法律法规的需求也迅速扩大，要求相应法律法规及时修订更新，更加系统配套使之具有可操作性。因此，必须加强社会治理领域法治研究和立法工作，加快社会治理领域的法制建设步伐，加强相关法律的修订完善工作，适时制定出台新的法律法规，防止因无法可依出现执法混乱、司法不公等现象，防止民众因找不到合法有效的诉求途径，在面对和处理社会矛盾问题时采取过激、极端行为。

（二）必须进一步完善和健全社会治理法治化运行机制

多元共治的社会治理体系通过政府、社会组织、公民等各主体之间积极合作、相互借鉴、优势互补，实现从共治到共赢再到共享的发展方向。这个良性发展的社会治理体系能否高效顺畅运行，取决于有没有建立起符合法治化要求的运行机制，特别是不同主体是否能够明确各自职责权限，准确找准各自定位，发挥各自最大效能，避免主體之间由于权责界限不清发生内耗、冲突、恶性竞争等问题，或者由于法律救济不足使相关主体的权益难以得到保障，从而破坏体系内部的“化学反应”，浪费社会资源，降低治理效率。

要解决这个问题，必须将社会治理主体真正纳入到法治化的运行轨道。一是明确界定各自权限，规范不同主体参与社会治理的方式途径。使不同的治理主体各司其职、各负其责，不越权、不错位，依法有序运行，产生良性互动。该由政府管的政府要切实依法管好管住，该由社会组织承担的就由社会组织具体负责，符合居民自治范围内的事项由居民自行处理。二是强化司法权威，对不同主体的合法权益给予法律法规上的充分保护，使其行为的正当性和合法性都能够依据法律法规得到保障。与此同时，必须健全惩戒机制，对各类主体违法违规的行为进行有效制裁，使之承担相应的法律责任，使政府权力的行使、社会组织的活动、公众对社会事务的参与都处于严格依法办事的状态。

（三）必须强化各级领导干部和广大群众的法治思维，提高他们运用法治方式认识、对待、处理社会问题的自觉性和积极性

党的十八届三中全会要求：“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”依法治理社会的理念要真正转化为现实，需要人们的法治思维能够跟上，也需要法治方式得到通行，两个方面缺一不可。因此，既要强化法治思维，解决人们懂法会用的问题，又要营造法治方式得以通行的好环境，让他们愿意用法。为此，必须做到以下两点。

一要加大法治的宣传教育力度，提高人们对法律知识的掌握程度，强化人们的法治观念和法律意识，进而形成良好的法治思维。因此必须继续常抓不懈地深入开展普法教育和宣传活动，加强普法阵地法治宣传和骨干培训，通过多举措、多形式、多渠道开展活动，使民众不断增强法治观念，不断提高法律知识和水平。二要坚持依法治理社会，使法治成为社会治理的基本方式。首先，党和政府要从立法、行政、司法、监督等各个层面坚持法治理念，各级领导干部、执法人员要率先垂范，带头依法办事，向社会展示公正的法治形象，在群众中发挥示范引领的作用。其次，要大力开展法治服务，坚持依法办事和依法维权相结合，切实让法治惠及民生。特别是要加大对基层群众的法治服务力度，及时有效地帮助基层群众解决实际问题。同时，要深化法治参与的层次和水平。按照决策治理科学化、民主化要求，积极研究制定公众参与决策治理的可行机制，鼓励社会公众参与公共决策和社会治理，使广大人民群众在广泛参与法治创建、亲身经历法治进程的实践中，使法治思维得以强化。

人类社会的历史经验告诉我们，法治才是推动社会和谐进步的最强动力。对当前的中国来说，只有充分发挥法治在维持社会秩序、协调利益关系、化解社会矛盾中的功能和作用，推进社会治理创新才能真正实现最佳效果和长期效益，才能在利益多元、矛盾凸显的社会转型期，理顺各种关系，实现社会和谐。

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责任编辑：徐建秋