浅析西方国家政策执行研究的过去、现在和未来

何帆

摘要：1973年，美国学者普雷斯曼和韦达夫斯基的专著《执行-华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》的出版标志着“政策执行研究运动”的开始。政策执行研究运动起源于美国，并且逐渐在西方国家盛行。西方国家在政策执行的研究方面逐渐形成了三个重要的发展阶段。也被称为“西方国家政策执行研究的三代”。第一代的研究主要偏重政策执行实务、个案研究及坚持自上而下的政策执行研究路径。第二代的研究主要偏重于政策执行理论分析框架及模式的建立。第三代的研究侧重于提出更加整合的执行框架。如今西方国家的政策执行研究方面最热点的研究领域是“公共政策执行阻滞的博弈分析”。专家学者认为未来政策执行研究的热点将是如何强化“政策执行力文化”建设。

关键词：政策执行研究；西方国家；政策执行力文化

一、西方国家政策执行研究的过去

1973年，美国学者普雷斯曼和韦达夫斯基的专著《执行-华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》的出版标志着“政策执行研究运动”的开始。政策执行研究最早在美国起源，然后逐渐波及到欧洲诸国及加拿大和澳大利亚。渐渐地，政策执行研究开始在西方国家盛行。变成西方国家政策科学界的学者们的研究热点。

西方国家在政策执行的研究方面逐渐形成了三个重要的发展阶段。也被称为“西方国家政策执行研究的三代”。第一代的研究主要偏重政策执行实务、个案研究及坚持自上而下的政策执行研究路径。代表人物是政策执行研究的先驱普雷斯曼与韦达夫斯基，这一代研究的杰出贡献在于强调政策执行与政策目标的实现是一种非线性活动，其研究颇具开拓性意义。也开拓了政策研究的视野。第一代研究的不足之处在于局限于小个案的分析，很难从经验分析中概括出普遍性的命题；并且自上而下的研究路径过多地关注中央行动者的目标和策略，忽视了基层官员的适应性策略，也忽视了政府行动可能产生的意外结果。

第二代政策执行研究主要偏重于政策执行理论分析框架及模式的建立。主要代表人物是爱德华兹、萨巴蒂尔、利普斯基以及C.霍恩和D.米特。第二代政策执行研究的主要观点是强调自下而上的政策执行模式，同时也强调政策制定与政策执行二者在功能上的互动性以及政策制定者和政策执行者之间的互动和合作。自下而上的研究路径主要强调应该赋予基层官员或者地方执行机关自主裁量权。并且希望地方执行机关能够因地制宜地执行政策目标。并且这一研究路径开始重视对政策过程中的利益相关者的分析。

第三代的研究侧重于提出更加整合的执行框架。整合型的执行研究路径强调政府机关间的网络关系与政策执行力的表现。就执行机关之间的网络结构来看，垂直体系有层级政府间与府际关系的运作；水平体系则有政府部门之间、民间部门之间的伙伴关系的形成。整合型的执行研究路径强调机关间的网络关系，这一点对我们当代进行政策执行研究有重要的启示意义。它可以让我们充分感受到政策执行的复杂性与动态性。整合性执行研究的不足之处在于组织之间的网络分析过于复杂，以至于在解决政策执行中存在的问题时颇具难度。正是因为这个局限性，整合型执行研究很难被后续研究者长期采纳。虽然西方政策执行研究没有达到广泛的一致，以至于导致自上而下与自下而上、实证研究与后实证研究、宏观执行与微观执行等研究范式之间存在着竞争、冲突与争论。但是他们这些研究大大拓宽了政策科学的研究范围，将长久以来被人们忽视的政策执行纳入政策科学的研究领域。

二、当代西方国家政策执行研究的特征

从最近一两年的文献可以看出，当代西方国家的学者们对政策执行研究的整体状况体现在：对之前三代研究成果的精華予以保留并发扬，并且也改进了政策执行研究之前三代人所产生的不足与缺陷。当代西方国家在政策执行研究方面的热点集中体现在“公共政策执行阻滞的博弈分析”方面的研究。当代西方学者认为，从治理的角度来重新审视政策执行是很有建设性意义的，这样才能促使政策执行者以积极的态度去面对执行过程中所出现的一系列问题。关于公共政策执行阻滞的博弈分析方面的研究，最具有理论意义的是政府工作的价值取向是发展经济社会各项事业，实现公共利益的最大化。

在政策执行博弈过程中，中央政府和地方政府是博弈过程的参与人，或者可以被认为是博弈主体。中央政府代表着国家层面的全社会的公共利益。担负着制定政策并督促政策实施的职责，力图实现以公共利益为核心的社会整体利益的最大化，实现人与人之间，人与自然之间的协调发展。

三、关于西方国家政策执行研究的未来展望

关于政策执行研究未来会有怎样的发展，会发展成什么样的一种状况，西方学者有着一系列猜想与预测。综合西方学者关于政策执行研究未来发展的一系列预测，可以得出一个结论：未来若干年以后，政策执行研究的热点将是如何强化“政策执行力文化”建设方面的研究。根据大量的现存的文献可以得知，近几年关于对政策执行研究的未来展望方面的文献都提出了地方政府在“执行文化”方面有待进一步确立和加强。很多专家学者认为，培育地方政府树立并贯彻执行“以民为本”的公共精神，建设地方政府“执行文化”，都将有助于地方政府树立大局意识，弱化逐利动机，提高政策执行绩效。通过许多关于政策执行研究的未来展望的文献也可以得知：在未来，提高政策的执行绩效也是政府非常重视的一点。加强“政策执行力”文化建设，在一定程度上可以促进政策的执行绩效的提高。但现实的情况是，我国相当一部分地方政府不同程度地存在“执行文化”短缺的问题。例如许多上级乃至中央政府出台的重要决策，在“上有政策、下有对策”的逐利性博弈中，或者在“以会议落实会议、以文件落实文件”的敷衍应付中，成为一纸空文。“执行力文化”建设已经成为了地方政府加强自身建设的当务之急。所以在未来，关于如何加强“执行力文化”的建设将成为政策执行研究的热点。因为公共部门的“执行力文化”建设加强也可以在很大程度上促进政策执行。要加强“执行力文化”建设，首先要强化公务员的执行意识。要在公务员队伍中开展执行力教育，提高各级公务员对有效执行重要性的认识。执行意识的核心在于注重落实。要改变“以会议落实会议、以文件落实文件”的形式主义作风，在执行上动真格，在落实上下苦功夫，一级抓一级，一级带一级，牢固树立求真务实的良好风气。其次要提高公务员的执行能力。要不断提高政策水平，吃透政策精神，避免片面执行上级政策。要提高公务员的业务水平，要善于把原则性与灵活性统一起来，善于把政策精神创造性地在本地区本部门落到实处，避免作上级政策的“传声筒”。再次要加强对公务员执行的指导。上级组织和领导在努力提高自身执行能力和水平的同时，还要加强对下级组织、人员的执行力培训，使公务员重视执行、善于执行成为地方政府组织文化的重要组成部分。总之，未来学界关于如何加强“政策执行力文化”建设将是学界未来研究公共政策执行的大热点。（作者单位：云南民族大学政治与公共管理学院）

参考文献：

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