官僚制的救治与超越

张雪莲

摘 要：19世纪末，威尔逊提出的政治-行政二分开启了行政学研究的大门，古德诺等人也为行政学研究做了进一步探索，更明确了政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行，在威尔逊、古德诺等人为现代公共行政及科学研究确立了逻辑前提的基础上，马克斯·韦伯提出了在公共行政研究领域中具有扛鼎意义的官僚制理论，理论的诞生对当时的政府行政产生了至关重要的指导作用，但随着人们对政治生活更加理性的诉求，信息化、知识化、经济化时代的到来，官僚制在应用中不可避免地产生了许多悖论并面临着许多危机，就官僚制理论的产生及内涵、理性官僚制的悖论、官僚制的危机等问题进行梳理，并对官僚制的救治与超越进行市场化方案的反思，以及文化方案、伦理方案的阐释与论述，力求找到一条更适合当下政府行政的合理化道路与官僚制的救治方案。

关键词：官僚制的悖论；官僚制的危机；官僚制的救治与超越

中图分类号：D669 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）13-0051-03

一、官僚制理论的产生及内涵

在科学管理时期，自伍德罗·威尔逊提出政治-行政二分开始，行政学便如火如荼地兴起，伴随着工业革命的到来，政府需要干预的东西越来越多，对政府行政的研究也越来越迫在眉睫，1883年威尔逊发表了第一篇政治与行政的文章《议会制政府——对美国政治的研究》，强调要加强政府职能，1887年威尔逊发表的《行政之研究》，成为公共行政的开篇之作，政府需用高效、公费完成适当的工作，强调政府的相对独立性，不受利益集团左右，更好地服务公众。1900年古德诺发表的《政治与行政》，为行政学研究做了进一步探索，更明确了政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。在威尔逊等人为现代公共行政及科学研究确立了逻辑前提的基础上，马克斯·韦伯提出了在公共行政研究领域中具有扛鼎意义的公共行政著作——《政治作为一种职业》，在这篇著作中他提出了著名的官僚制理论，奠定了韦伯在社会学上的地位，确立了公共行政范式，韦伯也当之无愧被称作组织管理之父。

根据马克斯·韦伯官僚制理论模型建立起来的政府行政体系应当体现出这样几个方面的原则：第一，固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。第二，机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。第三，机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。第四，机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。第五，机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。由于拥有了上述原则，官僚制体制就可以成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系，这样的政府机关“能够取得最高效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。……完全可以正式地应用于各种行政管理任务”。

威尔逊的研究标志着行政学的开端，到古德诺对政治与行政进一步探索，再到韦伯提出官僚制理论模型，行政学研究逐渐深化，脉络逐渐清晰，形成了公共行政科学化、技术化的道路，在官僚制历史发展中抽象出了公共行政的工具理性原则，行政学研究千锤百炼的过程自是离不开前人的无尽探索，但是，随着人们对政治生活更加理性的诉求，信息化、知识化、经济化时代的到来，官僚制理论是否会一如既往地放之四海而皆准呢？事实并非如此。

二、理性官僚制的悖论

（一）效率悖论

官僚制严格的等级制度和层级的权力制度影响行政效率，与机构精简，避免机构臃肿相悖。官僚制合理性的第一个表现就是实现行政管理的高效率，而在国家对官僚制的应用上，却普遍存在官僚制并没有导致高效率。官僚制理论认为组织内部应是封闭式的，并有严格的等级制度，上下级之间信息的传递只能是逐级的，这样势必会导致信息流通不顺畅，增加了许多不必要的程序，浪费了时间和人力；另外，官僚制制定严格的规定，机构的管理建立在书面文件基础之上，也影响信息的传递，在具体操作过程中还会造成许多不必要的麻烦。例如民众办理房照业务，如果不必要的手续太多，规定太多，房屋测绘就需要加盖许多公章，请示房产部门的许多领导，一级一级的批准，而且在房屋起盖的时测绘局会对房屋面积进行测绘，而房产部门在办房照时却需要再次测绘，这种部门林立，职能重复，既浪费时间、人力、物力，也会让老百姓多花上许多冤枉钱。

（二）民主悖论

官僚制的严格等级制与命令是与社会发展所需要的民主相悖。社会理性化是社会民主的产物，社会需要民主也强调民主，而官僚制严格的等级制、严格的命令却规定了下级与公众的服从关系，排斥了公众对公共事务的参与，剥夺了公众的话语权。社会要运转，需要一个领导的政府，更需要公众的实行，如果只剩下一个不停发布命令的政府在独舞，而没有听众，那么独舞的意义也不复存在，所以，要想社会这个整体更加完善地向前发展，政府不能一意孤行，不能脱离为公众服务的宗旨，否则社会的理性就变成了无本之木。

（三）非人格化与人性之间的悖论

官僚制的非人格化的严格规定与人的需求，人性的需求相悖。官僚制层次结构分明、规章制度严格、职权职责分明，在韦伯的理论中，官僚是中立的个体，只按照上级的命令以最大的热情和最高的效率来履行职责，忽略了人的人格并不是屈从他所扮演的角色，忽略了人的个性需求，就像马斯洛的需求理论，人有社交的需求，受尊重的需求，自我实现的需求，在人理性的思维过程中，在社会生存的过程中，人不能像螺丝钉一样，在按钮开始按动的时候，就开始不停地按照一定的方式程序机械地来运转，职位的制定也需要考虑人的个性因素，比如人的个人喜好，人的兴趣，人对工作的感情，对岗位的满意度，与他人交往的合理环境，都是在上级在制定工作中加以考虑的。

（四）目的与手段之间的悖论

官僚制严格按规则行事在目的与手段之间存在悖论。官僚制过分强调按规则行事，把效率作为头号目的，强调手段的重要性，方式方法的重要性，而往往会忽视了目的的合理性，这虽然可以保证官僚制行政的精确性和可靠性，但却容易导致“目标替代”，忽视社会、政治层面、价值的考虑。也就是说，一味地考虑效率，在执行的过程中，按照僵化的方式手段运作，只关注制度是否合理，而忽视了对社会、政治是否有影响，抛弃了对伦理道德等价值层面的考量，即这种对效率的追求是否会触及某些道德底线，比如开发工程是否会影响生态环境，是否会影响人类健康，是否会剥夺其他人的许多合法利益等等。

（五）专业化与官僚主义之间的悖论

作为问题产生根源的专业化与官僚主义之间存在悖论。官僚制强调特定的岗位上有优秀的特定的人来执行，这确实符合物尽其用、人尽其才的标准，使人力真正得到合理利用，但是，特定的岗位上特定人选的这种独特性，使得只有拥有专业技术的人才能在其岗位上任职，这就容易产生官僚主义倾向，受其职权的影响，容易脱离实際，领导不深入基层和群众，形成做官当老爷的领导作风，而这一定是与社会国家的健康发展格格不入的。

三、官僚制面临的危机

（一）环境的危机

环境的改变给官僚制带来了危机与挑战。由工业社会向后工业社会，再向信息化社会，再向今日的全球化时代的转变，人类的长足向前发展，也预示着官僚制将面临大环境的改变，它能否以不变的姿态适应环境的改变，适用于政府行政，答案显而易见，随着信息流动的速度之快，全球化的接轨，官僚制僵化的组织形式是不能应对环境带来的挑战的，现代信息的普及，需要的是快速、灵活地应对突发事件的政府，而不是一级一级传递信息再给予解答方案的政府。

（二）人的危机

官僚制导致了人的危机。官僚制过分地强调效率，强调理性化，人只有严格按照既定的规则行事，这往往会导致“人”的遗忘，忽视了人的个性和情感，人变成了片面的，单向度的人，人变成了客体，忽视了人的立体与多元性，只要求员工像机器一样的运转，这是不符合人性发展的，也是不可能长期实现的。

（三）民主危机

官僚制导致了民主危机。就如上面提到，人應作为主体存在，公民更是社会的主体，如政府不能听取公民的声音，只按照既定的规则行事，那么民主自会受到威胁，政府也不会长治久安，在一定程度上，即使给予了公民话语权，并进入了议会这一公民利益共同体的主要组织形式之中，但是对于公民的参与，政府又能给予多少回应，公民间利益的差距如何调整，政府汇集了全部公民的利益，而导出的却只能惠及大部分公民利益的方案，怎么平衡那一小部分人的利益，做到真正的民主。另外，在官僚制金字塔上端的管理者具有决策权，下属的意见不起决定性作用，这往往会导致下属工作缺乏积极性，创造精神，遇到较小突发事件，基层工作者不能自行处理，还要汇报上级，一来会因耽误时间，问题得不到及时处理，二来基层工作者会丧失工作的热情，自己的意见得不到重视。以上种种都是官僚制导致民主危机的原因。

（四）利益危机

官僚制导致了利益危机。因官僚制中一些特有的组织形式的存在，这些特有的组织形式塑造了行政体系内部特殊的利益集体，也可以理解为特权形式，而这些既得利益者往往利用公共利益的名号实现个人目的，这是与政府维护公共利益、人民权益、社会秩序的职能相悖的，它会给国家、政府、人民的利益带来不必要的损失，所以如何消除官僚制特有组织塑造的利益集体所导致的利益危机，就需要更加仔细的考量和推敲。

四、官僚制的救治与超越

（一）对市场化方案的反思

在整个20世纪中，官僚制不仅是政府的行政管理体制，更是一个渗透到一切管理活动中的管理体制。在企业中，我们也会看到官僚制的作用，企业家的管理方式也是官僚制的管理方式。过去在政府中引进企业家精神，对一些项目采取招标的形式，让政府和市场形成竞争，政府采取企业的管理方式，对绩效进行评估，用理性经济人的方式来管理政府。我觉得这不是一个行之有效的办法，企业有企业的性质，企业以市场为导向，以顾客为导向，但政府就是为公民的公共利益服务的，它不可能把公民当成顾客，以盈利为目的，如果把企业的方式嫁接到政府的工作中，那政府就失去了最根本的性质，而且有可能发展到最后也是以盈利为目的，那么公务员对自身的工作性质都会在界定的过程中出现模糊的现象，背离为公民的公共利益服务的初衷。所以，不应完全照抄市场化方案来对官僚制进行救治，但对于如何解决官僚制严格等级制所产生的弊病，政府部门可以借鉴一些市场的经验，放松规制、解除规制，构造扁平化的组织结构，扩大管理幅度，压缩层级，各级有各级负责的事务，基层工作者对于分内之事也有决策权，激发基层工作者的创造性和积极性，使政府工作运行更加灵活，但不由各级完全掌控，需要有其他部门的牵制，防止权力过大，造成独断专行。同时依据十八届三中全会决定精神，强调市场的决定性作用，要求政府不大包大揽，做职责范围内该做的事能做的事，不对市场过分干预，让市场更多地引导社会逐步发展。

（二）文化方案的救治

面对官僚制中非人格化的悖论和民主危机，加强文化建设首当其冲。首先，应尊重人的个性需求，不能让人像机器一样屈从于规制，屈从于管理，应了解人的工作兴趣与情感动向，为其安排合适的工作，满足其受尊重、自我实现的需要。其次，应给予公众话语分析权，将公众利益作为政策制定考虑的首位，对于关系民生的重大问题，采用民主协商的形式广泛倾听公众的声音，利用协商构成的提供信息反馈的双向关系，政府集中收集公众意见，作为政策制定的参考，同时，政策下达实施的过程中倾听公众的反馈，并及时做出回应，考虑到政府制定的政策不可能惠及全部公民利益，这就需要公民的理解与支持，政府需要做出合理的解释说明，公民也需要提高文化素养，了解大政方针运行的内在机制，从多方面、多角度分析制定政策的原因，做到用长远眼光看待政策问题，实现官僚制的救治实现民主。

（三）伦理方案的超越

如果说政府的改革，规章制度的制定是刚性的方案的话，那么以德行政就是柔性的方案，中国自古就是一个注重中庸，强调刚柔相济的国家。刚性的方案能治愈一些官僚制中的硬伤，但不能完全磨平疤痕，单纯运用法律武器也会不全面，法律可以起到扼杀问题的作用，但预防工作就需要找寻伦理的方案来加以解决。例如如何提升行政者的行政人格，提升其道德素质，加强道德教育，做到道德自律，形成一种自我约束，自我管理的道德契约，实现用政治来救治官僚制的缺失。实现道德救治在行动过程中是一个比较难的过程，因为它无形，看不见摸不到，也没有一个统一的标准规定什么是道德的，什么是不道德的，它来自于人内心的评断，并且伦理方案不容易起到立竿见影的效果，它需要长期的执政考验。但面对让权力在阳光下运行的迫切需要，行政人员的道德自律需要我们提倡，党风廉政建设需要我们呼吁，营造有效政府，健全体制机制，需要我们攻坚克难。

结语

即便官僚制已经离我们日行渐远，但它曾在行政改革中扮演过至关重要的角色，它开启了政府行政的大门，并对当下的政府运行仍起着基础性作用，实现官僚制的救治，依然对政府行政理论的探索有积极影响，以用一种“以史为鉴，可知兴替”的眼光看待官僚制，用一种与时俱进的态度对政府有效行政进行不断探索和实践，将理论与实践紧密结合，致力于构建更完善、更利民的政府，仍然有不可磨灭的价值和意义。

参考文献：

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