科学推进地方政府权力清单制度的实施

冯旭

摘 要：推行权力清单制度是我国全面深化改革的一项重大举措，对于明确政府职能边界、预防权力腐败，建设服务型、法治型政府具有重要意义。十八届三中全会后，权力清单制度在我国有了较快的发展，但其作为一个新兴事物，在推行过程仍然存在着很多问题。因此，有必要通过不断总结和探索，科学推进地方政府权力清单制度的实施，使其真正发挥效用。

关键词：地方政府；权力清单制度；问题分析；对策建议

当前，我国经济发展进入了减速换挡、转型升级的新常态，而另一方面，我国政府职能边界不清晰，责任不明确，权力运行缺乏监督约束造成的寻租腐败问题也相当严重。解决经济发展与政府权力运行之间的矛盾，说到底还是要靠政府自身的改革，如何明确政府的职能定位，厘清政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，如何强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使，遏制权力腐败，将是政府改革的核心问题。在这样的大背景下，权力清单制度的推行成为了政府改革探索中的一大亮点。

一、权力清单制度的内涵和意义

权力清单制度，是近年来在总结我国一些地方规范和约束政府权力的有益经验的基础上试点推行的制度。党的十八届三中全会决定中明确提出，“让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。……推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。党的十八届四中全会再一次明确要求“全面依法履行政府职能，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。可见，推行权力清单制度已经成为我国行政体制改革和廉政建设的一项重要任务。

“清单”字面意思是指记载有关项目的明细单，“权力清单”顾名思义就是记载政府所依法行使权力的明细单。具体说来，权力清单制度是指政府各个部门依据法定职责，梳理和界定其权力边界，并按照行政权力运行的基本要求，对梳理出来的权力事项加以规范，形成权力清单公之于众，主动接受社会监督，自觉促进依法行政的制度形式。根据《关于推进地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，推行权力清单制度的目标是将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。地方各级政府工作部门作为地方行政职权的主要实施机关，是推行权力清单制度的重点。

通过建立权力清单制度，给每个部门、每个岗位设定职责与权力边界，把权力置于制度的笼子之内，把权力运行置于人民的眼皮之下，让民众都能知晓权力的“家底”，清楚各级政府该做什么、不该做什么，能做什么、不能做什么，对我国建设阳光政府、法治政府，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

第一，有助于理清政府的职能边界，提高行政效率，构建服务型政府。我国各级政府所掌握的权力种类繁多，数量庞大，各种行政审批项目更是不胜枚举。这样的状况不仅造成了政府在职能行使上的越位、缺位和错位问题，更加阻碍了社会主义市场经济的发展。政府不是万能的，不能包办一切事务，权力过多的集中于政府往往会适得其反。我国一再推行简政放权，目的就是要将政府手中不必要的权力削减掉，而这样的改革却始终没有跳出“一放就乱，一乱就收，一管就死，一死再放”的怪圈。权力清单制度首先强调的就是界定和清理权力，取消一切不必要的审批，真正做到“行政权力上清单，清单之外无权力”。

第二，有助于强化监督，预防权力腐败，构建阳光政府。权力清单制度的另一个特点就是公开、透明，权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。十八届三中全会也明确要求“要让权力在阳光下运行”。权力没有边界，自然无法无天；权力不公开不透明，必然导致暗箱操作的存在。权力清单制度的推行不仅明确了权力的边界，而且把行政机关的权力家底向社会公开，将权力的运行置于舆论和公众的监督之下。这样一来，行政权力的神秘面纱就被揭开了，权力的大小、范围、依据、标准、流程和时限都暴露在阳光之下，受到民众和舆论的监督，从而使权力在源头上就受到制约和监督，可以有效地避免权力腐败问题的发生。

第三，有助于推进依法行政，建设法治型政府。依法治国是我国的基本治国方略，法治化程度的高低是衡量一个政府现代化水平的重要标志。多年来，建设法治政府一直是我国政府努力的目标，我国也先后颁布实施了《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政许可法》等一系列法律來规范政府权力的运行。但是，政府机关权力责任模糊不清、职能交叉冲突等问题始终没有解决，以至于出现有利时相互争抢，无利时互相推诿的现象，甚至大搞权力腐败和暗箱操作，这不仅降低了行政效率，也极大破坏了政府的形象。想要真正解决这些问题，就必须建立权力清单制度，让权力在阳光下下运行，把权力关进制度的笼子。

二、权力清单制度的发展状况及推行过程中面临的困境

（一）权力清单制度的发展状况

权力清单制度在我国经历了一个从地方试点探索到中央统一制度要求的发展过程。我国最先试点施行权力清单制度的是河北省。2004年河北原外贸厅副厅长的巨额贪腐案引起了省领导的反思。经过多次讨论研究，河北省决定在邯郸市政府、省商务厅、省国土资源厅进行试点，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。经过清理和多轮审核，最终确定邯郸市市长有92项行政权力，省国土资源厅审核行政权力168项，省商务厅审核权57项。在这样的大规模清理下，全省各试点单位共清理和审核各类权力2309项。三个省级试点单位共“砍掉”近300项行政权力。在河北省的示范带动下，河南省郑州市、安徽省45个政府部门也对外公布了权力清单。此后，试点推行权力清单制度的省市逐渐增多，如江苏省睢宁县、河北省成安县和四川成都市武侯区开展县委权力公开透明运行试点。

2013年十八届三中全会明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，自此，权力清单制度在我国进入了制度化规范推广的阶段，从中央到地方各级政府行政机关争相“晒”出自己的权力清单。2014年5月，广东省公布保留46个省直部门的694项行政审批事项，编制形成了《广东省政府各部门行政审批事项目录》，向社会晒出了行政审批权的“权力清单”。2014年7月，江苏省提出推进以“517”为核心的各项改革，即5张清单，1套政务服务平台和7项相关改革，11月，江苏省公布省级行政权力清单，历经清权、减权、制权、晒权四个阶段，最终确认省政府各部门行政权力事项5625项，其中省属权力1369项，属地管理权力4256项，精简幅度近40%。

（二）权力清单制度推行过程中面临的困境

虽然各地为推行权力清单制度都做出了很多努力，出台的权力清单也各具特色，但是权力清单在我国毕竟还是一个新兴事物，想要发展成为一个成熟的制度，仍然有许多难题需要解决。

第一，思想观念阻力重重。新事物发展的道路是曲折的，任何新事物的出现都会受到旧事物的强烈抵抗，这是发展的客观规律。权力清单制度的推行也是如此，陈旧的思想观念必然会给新制度的推行带来一些困难，具体到我国来说就是浓厚的“官本位”思想的阻挠。传统的官本位思想，以官为贵以官为尊，依据官位的高低来衡量个人的价值和社会地位。权力清单要实现简政放权、权力公开，而现有的政治文化却表现为不愿放、不愿“晒”，也难怪有人发出“有清理这有清理那的，还没听说过有清理权力的”这样的抱怨。另一方面，普通民众将官员视为社会利益的代表，对权力充满了敬畏，却忽视了自己才是权力的主人，因此参与意识淡薄、参与热情不足。要知道，权力清单只是一种手段，缺少了民众的关注和监督，权力公开也就失去了意义。

第二，相关法律法规不健全。权力清单制度的推行要靠完善的法律法规做支撑。一方面，权力清单作为一项新制度，其推行必须要依靠一定的法制化手段来保障，如果缺乏强制性的要求，缺乏外在的压力和监督，必然出现某些部门为了自身利益而以各种理由逃避对权力的制约，从而使权力清单制度难以有效推行；另一方面，权力清单的地位及其内容的合法性要靠相关法律法规来保障，也就是说权力清单的制定要严格按照法律的规定来进行，“法不授权不可为，法定职责必须为”。目前我国用于规范行政机关权力的相关法律还不完善，仅有宪法、地方政府组织法、行政许可法等几部法律，而且这些法律中对行政职权的规定都过于原则和概括，行政机关到底有多少职能，每项职能的权限有多大，如何运行，这些问题都没有清晰明确的规定[1]。

第三，权责对等的原则未能很好地实现。权力清单制度的实施是为了明确政府职能和权力的边界，使政府机关能够更好地履行自己的职能，规范权力的运行，其最终目的是要为人民服务。所谓“权力”其实质就是“义务”，权力和责任是对等的，有多少权力就意味着要承担多少责任。权力清单不应该是各个部门利益的宣言书，更不能成为行政机关规避责任的工具。权力清单应当明确的不只是权力，更重要的是责任，要使清单真正做到可考核、可问责。

第四，权力清单的制定程序尚不完善。纵观河北首列的市长权力清单到十八届三中全会之后各地出台的权力清单，我们可以发现，这些权力清单的制定者和实施者都是一个主体，这样的制定过程难免会出现一些问题，比如权力清单的完整性和真实性，会不会存在多报、漏报或者故意不报的情况。因此，权力清单制定的过程中，由谁来制定，由谁来监督以及如何制定等问题，仍然有待进一步的完善。

三、科学推进地方政府权力清单制度实施的对策建议

建立权力清单制度是一项伟大而艰巨的系统工程，我们必须在全面深化改革的大背景下，不断总结各地试点的经验教训，借鉴成功国家和地区的有效方法，从我国国情出发，以推进国家治理能力和治理体系现代化为目标，建立具有中国特色的权力清单制度。

第一，转变观念意识，树立正确的权力观。传统的“官本位”意识已经给我国造成了严重危害，它强化了全社会以官为本的思维定势和群体心理，引发人们对官位和权力的狂热崇拜和追求。在这种错误价值观的引导下，为官者的群众观、权力观发生异化和错位，致使他们站在自身利益的角度审视问题，随意行使权力，甚至以权谋私，贪污腐化。价值决定行为，要想顺利推行权力清单制度，必须先从思想意识和价值观入手，树立正确的权力觀和为人民服务的意识。

第二，充分利用好信息化工具，提供参与和监督渠道。互联网时代的到来不仅改变着人们的生活习惯，也改变着人们的工作方式。权力公开透明运行是权力清单制度的重要原则，也是实现权力有效监督的前提。因此，政府应当充分利用信息化工具，建立各级政府工作部门的信息共享平台，实现权力清单和权力运行过程的可视化，并建立配套的考核评估系统和网上监督系统[2]，为公民参与提供渠道。

第三，完善权力清单的制定程序，实现权力清单制度的法律化和制度化。权力的正确运行要靠制度来规范，将权力关进制度的笼子，说到底是要靠法律法规来保障。首先，权力清单的内容要以法律法规为依据，“法不授权不可为”，要保证每一项进入清单的权力都有理有据，避免对市场和社会的过多干预，还权于市场，还权于社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，切实转变政府职能。其次，要以法律规范的形式明确权力清单的制定和修改程序，程序的缺失必然会导致权力制定与运行的无序，如前所述，如果权力清单的制定、修改与执行都为同一主体，那么不可避免的依旧会存在权力乱用现象。因此，有必要以法律明确权力清单的制定主体和监督主体，明确制定的程序和环节，从根本上规范权力运行。

建立权力清单制度，不是制造时髦的概念，实为改革之需。但愿更多地方政府积极行动，科学推进权力清单制度的实施，使其真正在建设服务型、法治型和阳光型政府的过程中发挥效用。（作者单位：江苏省委党校）

参考文献：

[1] 王春业.论权力清单制度对行政权的控制与规范[J].福建行政学院学报.2014（6）.

[2] 程文浩.国家治理过程的“可视化”如何实现[J].人民论坛·学术前沿.2014-05-01.