浅析清代监察官员管理制度

刘艳勤

[摘 要]监察官员管理制度是政治制度的重要组成部分，它对维护封建统治，防治腐败产生了积极效应。清代的监察官员管理制度形成了一套较为完整的人事管理体制，对监察官员的录用、考核、回避等方面做了具体的创设性的规定。本文就以上四方面内容进行分析，并进一步探究得出清代监察管理制度有效运行的保障性因素。

[关键词]清代；监察；监察官

[中图分类号]K249 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）06 — 0098 — 02

古代监察官的素质水平直接影响到监察职能的发挥。因此，加强对监察官员的管理，建立相应的制度规范显得尤为重要。清代是我国封建王朝的终结者，建立了我国古代以来最为细密与完备的监察体制和有效的监察官员管理制度，在维护封建政治稳定和社会发展方面发挥了重要的作用，为后世监察制度的发展提供了许多值得参考和借鉴的经验。本文旨在分析清代监察官管理制度具体措施，并试图找出该制度有效运行的保障性因素。

一、清代监察官的录用制度

科学合理的监察人员录用制度是保证人员素质与质量首要环节。建设高素质的监察队伍，提高监察效能，加强对监察官的入口管理是非常重要的。

（一）严格的资格条件

康熙二十六年（1687）谕：“国家设立都御史、科道官，以建白为专责，所以达下情而去壅弊，职位至重。”〔1〕在人选方面，“必学识优长，练达政务，乃克胜任”。由此可看出，监察官员所承担的重任要求他们应该具备一定的素质和能力。因此，清代统治者注重对监察人员的政治、知识、身心三方面素质的考察。

1.政治素质

由于监察官员特殊的政治身份，清代皇帝都非常重视官员的政治素质，并视其为是否合格的首要素质。政治素质的高低直接影响对监察效能的实现程度及政治的稳定性。因此，“清廉耿直”、“刚正不阿”、“尽忠职守”、“秉公执法”，“上之则匡过陈善，下之则激浊杨清，务求知而不言，言无不尽”，这些都是监察官员必备的政治素质。其中忠于皇上，忠于职守，这是最基本的素质要求。比如，康熙认为，科道官乃治官之要，要想正人，必先正己，并且特别强调：“朕观人必先心术，次才学。心术不正，纵有才学何用。”〔2〕

2 .知识素质

监察官必须具备良好的文化素养和业务素质。合理优化的知识结构，是监察官员必备的基本条件。清时明确规定，通古今，通经儒士，才守兼优 ，善文章，且只有进士出身才具有监察官的录用资格，这是对于监察官员基本知识的要求。王德昭先生有一个统计，清代曾任左都御史者共430 人，进士出身者221人，不包括满、蒙在内，这个比例也达一半以上。除此之外，监察官员还应具有一定的专业知识，如明通内外政治，通古今，明于礼法。

3 .身心素质

良好的身心素质是政治素质与知识素质发挥的前提和基础。因此，清代对监察官员身心素质提出了一定的要求。中老年人是清代理想的监察官员人选。另外，清代明文规定，只有出任知县经三年考满才可作监官。在地方（基层）有任职经验者，经历过各种风浪的考验，思想成熟，勤敏练达，具有开放的心态，在面对问题时能够不失时机地，勇敢果断地处置。

（二）规范的录用程序

明确而科学的录用程序是保证人才选拔的公平性与人员素质的重要环节。清代制定了相当严密的科道官录用程序。首先，清代的录用程序是候选官员经过推荐，由主管部门考选，最终由皇帝批准。人员推介到最终确定不是由一个部门或个人意志所主导，有效防止了暗箱操作的现象，相互庇护，既保证了官员录用的科学性，又体现了民主性。其次，录用方式。为保证被录用的监察官员素质，清代采取试俸和考试方式。“凡监察御史历事一年，考核实授”，并且考试采用笔试和面试相结合的办法。

二、清代监察官的考核制度

监察官作为其他官吏的监察者，应该受到严格的考核，从而对权利的运行有着监督和约束作用。清代一直很重视对官员的考核立法，并建立了系统而详尽的考核制度，如《钦定台规》和《都察院则例》对监察考课机关的职掌权限、官员的条件及责任义务都作了详细的规定。首先，考核方式，主要包括一般考核与特殊考核两种。一般考核是指监察官员和其他官员一样，每三年接受一次“京察”，绩效高者加級、记名等奖誉，不称职者将被处罚。除此之外，监察官员还得接受其它考核。监察官员升迁时，需将“该科道有无条奏，其所奏事件，部议或准或驳，并奉特旨允准，或当经饰之处，于各科道名下开列，以便于鉴别比较”〔3〕。为广开言路，雍正元年还对其监察数量进行考核：“今后各科道官，每日一人上一密折，轮流具奏，或二、三人同日具奏一折，一折止言一事，无论大小事务，皆详据实陈之，即或无事可言，折内亦必申明无可言之故。”〔4〕其次，考核内容。清代对监察官员的四格即强调才干、清廉、勤奋和年轻化进行全面的考核。同时，清代针对不同层级的监察官设定了不同的考核标准。如对在京监察官员及督抚的考核主要以三式、三等、四格及六法为标准。最后，考核重点明晰。清代统治者在制定考核制度时针对性强，重点突出。如对在京总督和巡抚的考课分明体现了这点。顺治帝曾说到“总督管辖数省，巡抚专任一方，得其人则事治民安，非其人则丛奸滋弊，民受其害。如不行考核，贤否无辩，何以示劝惩”。清代这种多层次、系统的考核制度，保证了对监察官员监察绩效的实时监控，有利于实现监察目标。

三、清代监察官员的回避制度

建立监察官员回避制度对维护政府的良好形象和监察队伍的廉政建设具有重要意义。它为监察官员创造一个健康纯洁的工作环境，保证了监察官员正常发挥监察职能，免受各种社会关系的干扰。清代针对监察官员在任职和执行工作等方面做出了限制性规定的制度。具体可分为以下三种：

（一）职务回避

即指与高级官员有夫妻关系、直系血亲关系等亲属关系人不能担任监察官员。清代对职务回避很重视，因为亲属关系更可能妨碍监察职能的发挥，容易产生腐败。早在顺治十三年即题准：“现任三品以上堂官，其子弟不得考选科道。若父兄赴部候补而子弟现任科道者，查照资俸，调吏部主事。”〔5〕康熙时，便将回避范围扩大到外省督抚，康熙二十年覆准：“京官三品以上及总督、巡抚子弟，俱不准考选科道。”康熙三十年进一步将范围扩大，“凡父兄现任三品京堂、外省督、抚子弟，不准考选科道；其父兄在籍起文照补及后虽升任者，有子弟现任科道，皆令回避，该补各道郎中”。〔5〕这保证了监察官员不因近亲关系对监察工作产生不良的影响。

（二）公务回避

即指监察官员任职的专一性，不得在其他机构担任职务。如，乾隆三十三年上谕：“向来各部司员补授御史，该堂官等有奏请仍兼本部行走者.虽为熟谙部务起见，但御史有稽察各部之责，若令兼司办事，不无意存瞻顾，究于政体未协。嗣后司员改任御史奏请留部之处，著永行停止。其现在御史中兼部行走者，并著撤回。”〔5〕嘉庆时又议准：“嗣后在军机处人员遇有补放御史者，即回本衙门任事，不必在军机处行走。”公务回避为保证了监察工作的独立性。

（三）地域回避

即指监察官员不得是本籍人。监察官员的亲朋好友，人际关系网基本都在本籍。地域回避可以避免这些关系给工作带来的影响，实现监察本身的职能。乾隆十三年规定除了监察官员的职能范围在本省之外，不能在本省任职。一旦任职监察官员职位空缺，候选人员同样不能是本省的。光绪时，将同避范围进一步扩大，比如满洲科道官员的父子、伯叔、胞兄弟等如果升任三品以上京堂、并督撫的，一律按照汉族科道员回避制度实施。各衙门保送宗室满洲、蒙古御史人员时同样应参照汉族监察员回避制度。总之，回避制度的施行，对监察官员有效执行监察职能具有积极的意义。

四、清代监察官员管理制度有效运行的保障性因素

监察官员管理制度对维护政治统治和社会的发展提供了保障。但是，任何制度作用的发挥是与一系列的内外部因素是分不开的。

（一）政治环境

监察制度的运行离不开清代良好的政治环境的支持。首先，清代总结了历代的经验和教训，继承了优秀统治管理思想，并建立维护封建统治机构和法律，为监察制度的实施提供了很好的条件。其次，文化环境。维护皇权是封建政府的政治思想核心、管理核心。因此，任何有利于维护皇权的举措、思想就能得到统治者的支持，如康熙曾下诏：“使言官果能奉法秉公，实心尽职，则阊阎疾苦，咸得上闻，官吏邪贪，皆可厘剔。故广开言路，为图治第一要务。”并于三十九年，立“台省箴碑”于都察院厅事之西；又于二十二年作《谏臣论》等，为监察制度的开展排除了障碍，保证了监察目的的实现。

（二）完善的法律保障

清代自建立后，一方面沿用明代的一些法律，另一方面积极参汉酌金，开展了系列立法活动，建立了完备的监察法律体系，为监察官员管理制度的提供了法律保障。《钦定台规》是清代监察的根本性大法。它以法律的形式确立了监察机构和监察人员的特殊地位、职责及监察范围，并规定了监察有效实施的各种法律手段，为监察管理制度提供了法律规范。另外，其他配套的法律法规，如《钦定大清律例》、《大清会典》、《大清会典事例》、《六部现行则例》为监察提供了制度框架。总之，任何一项制度的贯彻和实施不是孤立存在的，还需要其他相关的法律和制度的配合和支持。

（三）严密的监察机构

监察机构是监察管理的载体。设置合理、精干高效的监察机构，对监察管理目标的达成具有决定性作用。清代形成了“科道合一，网络密集”的监察体制。首先，科道合并。清代把六科即“吏、户、礼、兵、刑、工”合并于都察院，提高了检察机关的职能和办事效率，使维护国家机器正常运转的职责也归入了监察系统。其次，监察机构的独立性。为保证监察职能能够得到应有的发挥，清代在机构设置方面规定了都察院相对独立性，即都察院与六部、大理寺等行政、司法机构并立，直辖于皇帝的监察机构，其权利不受外来机构及人员意志的影响。最后，自上而下的监察机构体系。为周密的监控从中央到地方的各级机构及大小官吏，清代建立了遍及全国的监察网：中央监察执法机构主要由都察院、六科、各道、五城察院、稽查内务府御史处等组成，地方监察机构主要由各省总督衙门、各省巡抚衙门、各省按察使司、各省道员衙门所组成。从上到下，监察岗位划分细致，职能分工明确，严密的监察网络为监察管理制度的提供了组织条件和载体。

总之，清代监察官员管理制度是在吸收、总结前代的经验前提下，“因地因时制宜”制定的。它反映了清朝统治者的智慧与务实，是值得我们对此进行深入的研究和学习的。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 大清会典事例〔Z〕.台北：新文丰出版社，1976.

〔2〕 〔清〕章梫.康熙政要〔Z〕.北京：中共中央党校出版社，1994.

〔3〕 光绪大清会典事例〔M〕.台北：文海出版社有限公司，1992.

〔4〕 光绪钦定台规：卷十.宪纲二〔M〕.

〔5〕 光绪钦定台规：卷三十九.通例一〔M〕.

〔责任编辑：张平凡〕