我国城镇养老保险制度存在的问题与立法对策

陈雨平

[摘 要]随着我国社会经济体制改革的深入，养老保险制度改革已经势在必行。作为过去30年中我国经济体制的主要立足点之一，现阶段的城镇养老保险制度存在着一系列的问题，导致城镇养老保险建设工作进展缓慢，难以满足我国社会在新阶段的需求。因此，当务之急是健全养老保险法律体系，探索养老基金投资渠道，实现养老基金保值增值，从而解决现阶段养老保险制度所存在的问题，完善新形势下城镇养老保险制度，为未来农村养老保险体系的完善提供借鉴。

[关键词]养老保险制度；人口老龄化；社会保障

[中图分类号]F840.67 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）06 — 0041 — 02

养老保险制度作为与每个人都紧密相连的重要制度，在社会保障体系中占有重要的地位，一个国家或地区的社会保障制度的成败，在很大程度上取决于养老保险制度的成功与否。〔1〕我国正处于发展和完善社会主义市场经济体制的关键时期，人口老龄化进程速度的加快，人均寿命的延长，生活水平的提高，对养老保险制度提出了更高的要求。

一、我国城镇养老保险制度的问题

我国城镇养老保险制度自新中国成立至今存在的主要问题：

（一）养老金基金积累缺乏可持续性

改革后的养老保险制度，实行现收现付与基金积累制相结合（社会统筹与个人账户相结合），企业既要向个人账户投入一定的基金，又要承担社会统筹部分的养老金支付。为了实现养老金体制改革顺利转型，中国对新体制建立前后参加基本养老保险的城镇职工采取了“老人老办法、中人中办法、新人新办法”的策略。在养老金制度从现收现付制向基金积累制转变过程中，由于已经工作和退休人员是在现收现付制下存在的，他们没有个人账户进行基金积累，而他们必须按新制度领取养老金，那么他们应该有的但实际又没有的“积累”部分就形成了历史欠账。新体制必须为老人的退休金、“中人”的基础金和过渡性养老金寻找支付办法，这实际上是一笔庞大的隐性债务，即新旧体制转型的隐性成本。20世纪90年代中期部分国家隐性债务占国内生产总值（GDP）的比例达到了很高的水平，其中，墨西哥1996年达到了142%，乌拉圭1995年达到了214%，中国1997年达到了145%。〔2〕1998年末（新制度执行的第一年），我国养老保险个人账户的名义记账额达1036.26亿元，而当年账面实际滚存结余是587.41亿元，已出现“空账”金额448.85亿元，1999年超过1000亿元。〔3〕然而，制度设计上却始终没有为如何化解养老金“隐性债务”提供一个清晰的改革思路。

（二）城镇养老体制改革地区不平衡

《社会保险法》规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。但是，城镇养老保险体制目前仍处于县市统筹阶段，与省级统筹、全国统筹阶段尚有一段距离。由于各地区的经济发展水平不一，及财政支出的限制，各地政府对于基本养老保险体制改革的反响也不一样。经济发展水平较高的省份，对养老保险的投入較大，改革进度较快，财政压力和社会负担相对较小，社会保险的覆盖范围较高；相反，经济发展水平较低的省份，或国有企业比重高的省份，由于财政不足或存在财政赤字，对于养老保险的改革心有余而力不足，进度较慢，覆盖范围较小。例如，东部沿海经济发达的省份，如广东、浙江、上海、江苏、河北等，城镇职工参保比例几乎接近100%，而西部的区则相对较低。〔4〕

在财政收入和个人工资收入水平不同的情况下，各地社会保险的覆盖率差异明显，地区间养老保障基金的积累状况也会存在着巨大差异。经济条件好、职工工资收入高和养老保险发展较快的省份，基本养老保险积累较多。对于财政赤字和养老金不足的省份，国家只好采取财政收入转移支付办法来提供资金支持。由于财力不足和发展水平相对较低，中西部的养老保险覆盖率和保障水平都低于东部地区。

（三）立法严重滞后，缺乏系统性

迄今为止，我国社会保障工作所依据的大多是行政法规和规章，而且很大一部分都以试行办法、暂行规定、意见、通知等形式的低层级规范性法律文件出现，这种持续了几十年的情况，不仅对我国社会保障法律制度的权威性和稳定性造成了极大的伤害，而且使我国社会保障结构呈现出及其混乱的局面〔5〕。就目前来说，2010年《社会保险法》的出台弥补了我国社会保障史上的法律空白，为我国养老保险制度的发展指明了方向。而《社会保险法》规定的都是大方向、原则性的，其部分规定形式大于内容，较为原则和宏观，缺乏操作性。对具体的养老保险而言，立法缺乏系统性和完整性，立法层次低、结构混乱。由全国人大通过法律屈指可数，而国务院以及各个部委出台的行政法规以及部门规章占绝大部分，显然立法层次较低。

二、我国城镇养老保险制度的对策

我国现阶段城镇基本养老保险制度改革重点在于如何建立适合的制度解决现有问题并避免潜在问题。

（一）在转制成本和个人账户“空账”问题上，政府应该承担主体责任

中国养老保险制度由现收现付制向部分积累制过渡，所产生的“隐性债务”使个人账户“空账”规模庞大，于此，政府应该对改革过程中与原有制度的衔接和从原有制度向现有制度的平稳过渡所产生的“隐性债务”负责，而不是由个人和企业来分担。政府应当建立城镇养老保险制度和农村养老保险制度的衔接机制，解决因身份转换而带来的续接问题和新旧制度过渡过程中产生的“空账”现象。加大对社会保障事业的财政支出，通过财政拨付、实现养老保险基金的保值增值等方式在一定程度上解决转制成本和弥补数额巨大的“空账”，实际解决养老金财务上的可持续性难题。

（二）建立高效的养老保险基金管理机制，实现养老保险基金保值增值

一方面，由于制度设计的缺陷，缺乏严格的法律规范对养老金基金的运行进行有效的监管，近年来用人单位弄虚作假，违规挪用、贪污养老基金的案件屡见不鲜，造成严重的社会保障资源浪费。另一方面，目前我国社会保险基金的保值增值采取的求稳定、低收益的传统投资方式，主要是存银行、买国债，很难实现养老保险基金大幅度的增值。我国养老保险体制改革正处在完善社会统筹和个人账户相结合的阶段，应逐步优化养老保金筹资机制，探索相对安全、回报率较高的途径。引入市场机制，加快培育和完善金融市场，拓宽养老基金投资渠道。可以考虑引入私人养老金保险基金，引入竞争机制，从而扩大养老基金的投资渠道，提高社保基金的投资效率。〔6〕可以借鉴智利的基金运营模式，在政府对养老金投资制定严格规定的情况下，由基金管理公司负责收支运营。在养老保险基金的实际执行过程中，必须建立严格高效的监督体系，对资金的运营、管理和监控等方面进行全方位的监管，确保养老基金的安全和用到实处。

（三）以社会公平为基本原则，扩大社养老保险的范围

按照现有的养老保险制度，人群分等、制度分设、待遇悬殊，对于改善收入分配状况、缩小收入差距，共享社会保障资源，实现社会福利公平还有一定的差距。应尽快落实《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，加快完成城镇基本养老保险和农村养老保制度的整合，缩小城乡待遇差距，循序渐进，实现社会养老保险制度的统一化管理。在坚持社会公平的前提下，缩小制度上的不公平，扩大社会养老保险的范围，实行全覆盖、多层次的养老保险制度，让全体社会成员都能平等的享受到老年福利，充分发挥养老保险制度在社会发展中的作用。

三、我国城镇养老保险制度对策的实现可能性

那么，什么样的条件和环境的配套，才能成功地实现上述对策，解决问题呢？现从法制环境角度进行简要的分析。

（一）需要健全的社会保障法律体系

一个社会保障制度发展比较成熟的国家，配套的法律设置一定也是较为完善的。有法律依据，才能明确适合主体的社会保障权益和责任，规范社会保障制度，进一步完善社会保障制度。完善社会保障法制体系建设，使我国城镇养老保险制度的各项工作步入法制化的轨道，是现阶段工作的重中之重。只有在完善法制体系的背景下，城镇养老保险制度方可更为顺利地进行。我国现行宪法第44、45条规定了公民退休制度和年老时获得物质帮助的权利，需在宪法中进一步明确公民享有社会保障的权利，并作为公民享有的基本权利予以规定，为社会保障立法提供必要的宪法依据。同时，为了建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度，应当对现行法律做出相应的修订和完善，确保公民社会保障權利的实现。〔7〕

（二）需要其他高位阶法和相关配套法律的支撑

就我国现行的社会保障法律而言，我国并没有单独出台《社会保障法》。《社会保险法》、《劳动法》、《税法》等国家基本法对于养老保险制度问题的解决提供了大框架的法律引导。其中，《社会保险法》的规定最为详细，对养老保险的范围、运行方式、筹资模式等都进行了确定，养老保制度的实施在大方向上有法可依法，有利于相关政策的顺利实施。但是，从法律角度而言，养老保险没有单独立法，所出台的相关法律、法规、条例零碎不成体系，无法解决养老保险现阶段的问题，难以确保其对策的顺利实施。必须在其他法律中明确规定养老保险制度的内容，并与其他专门立法的内容相互衔接、相互补充和制约，以保证养老保险措施落到实处。应在《社会保险法》的指导下，加快养老保险的配套法制建设和规范工作，加强对养老保险基金的资金管理混乱和安全监控等问题的监管。《刑法》并未将社会保障基金列入特定款物的刑法保护范围之内，中国最高立法机关必须加紧制定有关制裁挤占、挪用社会保险基金的违法犯罪行为的法律，以确保社会保障法规的有效实施。〔8〕

四、小结

城镇养老保险制度的产生、变化、发展都是与同一时期的经济发展水平相适应的，经济基础决定着养老保险政策的方向，任何超前或滞后的养老保险措施都会使其结果与初衷相背离，破坏养老保险制度的可持续发展。我国在制定相应养老保险制度的同时，必须根据我国现阶段国情，因经济发展情况而定。此外，必须加快立法建设，构建完整的养老保险法律体系，确立司法救济制度，完善相关配套法律规定，预防潜在的养老保险犯罪，确保养老保险基金管理安全；加快城乡养老保险制度衔接，有条件有限度地逐步扩大我国城镇基本养老保险覆盖面，尽快实现城镇养老保险地区发展相对平衡。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 郑成功.社会保障概论〔M〕.上海：复旦大学出版社，2005.

〔2〕 姜向群.社会保障制度〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2005.

〔3〕 纪宁.中国养老保险制度的沿革与隐性债务的产生〔R〕.中国养老保险隐性债务国际研讨会议文件，北京，2000，04，（07）.

〔4〕 陈佳贵.中国劳动与社会保障体制改革30年研究〔M〕.北京：经济管理出版社，2008.

〔5〕 樊启荣，王全兴，等.中国社会保障立法的发展趋向与宏观构思〔J〕.法商研究 1993，（03）：55-60.

〔6〕 秦永红，张伟.印度社会保障制度改革及其对我国的启示〔J〕.南亚研究季刊，2011，（02）：48-55.

〔7〕〔8〕万敏，杨留强.中国社会保障法制建设现状及思考〔J〕.河北青年管理干部学院学报，2010， （02）：69-71.

〔责任编辑：张 港〕