中职免学费政策评估：目标保障与配套策略建构

魏明 张艳

新世纪以来，在国家大力发展职业教育的系列政策背景下，职业教育规模迅速扩大。由于接受职业教育的大部分人员来自农村地区，受经济条件制约，有关建立中等职业教育贫困家庭学生资助政策要求迫切。2006年7月，财政部、教育部决定对家庭经济困难学生接受中职教育进行资助。2009年12月14日，财政部、国家发展改革委员会、教育部、人力资源和社会保障部联合印发《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（财教[2009]442号，以下简称《意见》），标志着中职免学费政策正式启动。

一、政策回顾：政策目标及其实践问题

《意见》中对中职免学费政策的描述为：“中等职业教育免学费工作……对于减轻农民负担，增强中等职业教育的吸引力，鼓励高素质劳动者在农村创业就业，改善农村劳动力结构，加快新农村建设，发展现代农业，发展农村经济，缩小城乡差别，具有重要的推动作用。”据此，本文将该政策的目标理解为：促进中职学校招生、增强中职学校吸引力和为农服务三个方面。该政策实施以来，据相关报道，2011年全国共有906万名中职学生享受国家助学金政策，资助资金135.9亿元；共有395万名学生享受中职免学费政策，免学费资金79亿元，免学费人数约占中等职业学校全日制在校生总数的20%。[1]在2013年教育部春节后首场新闻发布会上，职成司有关负责人介绍，中职免学费政策目前不仅扩大到国务院要求的所有农村(含县镇)学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生，9个省份还实现了所有中职学生免学费。[2]

然而，陈胜祥在2010年底至2011年初通过对浙江、江西、青海三省的1000多名学生的调查发现，农村中职免费政策在实施过程中同时在两个领域存在失灵现象：一是未能达到大力提升中职教育吸引力、促进中职招生的效率目标；二是未能达到资助农村贫困家庭子女的公平目标。[3]王蓉认为“中等职业学校的办学行为与办学质量存在诸多不尽如人意的现象，这影响了中等职业教育助学金和部分学生免学费政策效果的达成”，提出“不赞成近期内以实施全面免费为加大中等职业教育财政投入的优先选项”。[4]王星霞运用公共政策学原理，从效益标准、效率标准、公平标准和政策回应度四方面进行了政策评估，建议应“暂缓实施中职免费政策”。[5]本应是一项利国、惠民、促教育的好政策，却在实施不久即遭质疑，不免让政策制定者和政府部门陷入尴尬境地。

目前，在国家全面推动实施中职免学费政策的情况下，大量的经费投入以及同时消耗的人力、物力，又要求我们必须不断地考察效率和效益标准问题，即资源投入与目标达成度。但是，我们不能因为政策实践中某方面的偏失进而否定政策实效，从而忽略了政策所带来的其他正效应。因此，原因分析有助于我们认清导致政策目标“失灵”的关键所在，而目标分解技术有利于我们充分领会政策精神内容，将目标具体化，进而采取针对性措施，保障政策目标的有效实现。“从教育政策的根本目的来看，政策主体制定教育政策的根本目的是根据不同群体的不同需求进行利益分配，协调由此而引起的各类社会关系。”[6]因此，我们首先应该从政策涉及的利益相关者出发寻求政策问题产生的内在原因，而且还应该从政策本身反思我国政策从问题确立、政策制定到政策执行等整个过程。

二、原因分析：影响因素与政策过程反思

（一）影响政策目标实现的因素分析

中职免学费政策涉及的利益群体显然主要包括国家政府、用人单位（企业）、中职学校和潜在的学生及其家长。在国家面临产业结构调整和升级需要、企业技术工人严重缺乏、中职学校招生困难（尤其是涉农专业萎缩严重）、大批初中毕业生（或未毕业辍学生）无法继续升学的情况下，实施中职免学费政策，如果可以增加中职学校招生吸引力，同时减轻困难家庭的经济负担，为学生提供平等的入学机会，为企业培养大批职业技术人才，进而为经济社会发展服务，理所当然成了协调各方关系的最佳选择。然而，“在这些主体及其所构成的各种基本关系中，由于利益追求的差异会表现为价值认识和选择上的冲突。”[7]

其实，中职免学费政策旨在运用经济工具刺激或改变人们的选择，但如果我们进一步分析人们作出选择前和影响选择的因素，会发现有两个问题值得探索：首先，学生是否有进一步升学或求学的愿望和能力，如果有，影响学生做出选择或者有利于学生做出选择的因素有哪些？其次，在供学生选择的对象学校上，中职学校与其“替代品”间的相似程度。前一个问题涉及到学生家庭条件、地区学校状况以及学生在学校选择上的限制或权限，核心为中职学校的吸引力问题。而后一个问题则关乎到同处于供方市场的中职学校与其他学校是否属于学生选择的同等层次，核心是中职学校的竞争力问题。因此，中职免学费政策目标效应的偏差，还需要我们围绕上述方面仔细分析存在于其背后的矛盾。

1.价值观念冲突。表现在：一是政策制定者和学生（家长）心目中的对中职学校自身的考量。现实是否是学生（家长）认为中职学校质量低下，而政策制定者没有充分考虑到学校质量因素（如果不是这样，那么政策本身的前提就有失社会公正）。二是政策制定背后价值观念的差异。即从政策制定者看，免费政策增加了教育机会，促进了教育公平，保障了弱势群体的利益，而学生（家长）是否认为接受职业教育意味着“低层次”，反而加剧了不平等的地位。

2.质量差异影响。即如果中职学校和普通高中在师资、教学、升学等方面具有相同的条件或机会的情况下，在初中毕业生升学作二选一的抉择时，中职学校就会因为免费政策而可能得到 “优先选择”的机会。而现实的状况是：由于我国普职分离的状况，受种种原因的影响，职业教育（尤其是农村地区）长期发展滞后，就读职业学校甚至原本就是次等选择；而且我国幅员辽阔，东西部发展差异较大，不同省份地区的职业学校差别很大，处于经济发达地区的职业学校在办学基础条件、教学培养质量和就业等方面享有更多的优质资源和机会。即使是同一省份内的不同地区职业学校也存在差别。

3.主体教育选择受限。学生选择就读普通高中还是职业学校好比是一种消费行为，重要的是自由选择的实现。即要保证在区域差异存在的现实情况下，学生可以不受身份、户籍等条件的限制自主选择学校。但由于受我国二元制城乡结构模式的束缚，学生学籍流动壁垒重重，而且由于受地理位置影响，学生外出学习成本高，以及农村地区信息来源渠道较少，无法了解更多详细的外地招生政策等等因素，给中职生的入学选择造成诸多障碍。

4.其他因素。此外，我们还应考虑到学生及其家长对政策的真实了解程度是多少？免费政策对不同经济收入水平的家庭影响程度如何？不同经济状况的家庭在教育选择机会上是否存在差异？是否会出现经济条件相对较好一点的家庭绝不让孩子选择就读中职学校等现象。以上都会对中职免学费政策目标效应的显现造成一定的影响。

（二）我国教育政策过程的线性模式之困

政策过程(policy process)指将政策问题提上议程、形成选择、做出决定、实施内容、评估和反馈政策效果、修正完善等一系列政策循环周期的总和。而我国政府制定政策时往往缺乏翔实严谨的分析，目标较为模糊，前瞻性不足，预期效果很难测量；执行政策时，执行人员对政策目标和内涵缺乏清晰的认识，执行过程中缺乏连续的信息反馈机制，配套措施滞后，政策实施的效率和效益难以保障；政策完成后，对政策目标的实现程度及影响等评价不够，难以积累经验教训。[8]即我国教育政策的制定往往是一次性的，并不重视执行过程中对政策本身的完善。这是从政策分析的视角审视我国政策实践过程中存在的问题，一方面提示我们政策过程决不能是简单的线性模式，而国际组织的教育政策过程往往是周期循环模式。另一方面也说明政策目标达成的复杂性，更需要科学的实施保障。

三、政策保障：体系构建与配套实施策略

（一）构建目标保障体系

根据《意见》精神，结合相关研究分析，我们利用公共政策分析的知识，运用层级分析、类别分析、头脑风暴等方法将目标逐步分解，通过“目标图形化”技术把他们排列出来（图1）[9]。图中所列目标只能是代表目标的一部分而不可能是全部，下级目标是保障上级目标实现的手段或途径。

图1 中职免学费政策目标保障体系

（二）政策配套实施策略

1.政策宣讲，合理引导，帮助人们理性选择。“如果公共政策所确定的目标或模式不能从本民族或本国的社会政治经济文化等一系列特征出发，就很难在公共生活中实施并取得预期的效果。”[10]上述分析可知，中职免学费政策在促进招生方面的“失灵”其实主要还是在于对中职教育质量的不认同和对优质教育资源的追求上。普通教育领域内的从古代有名的“孟母三迁”故事到如今的“择校”、“千军万马过独木桥”（高考）、考研考博等追求高学历、出国热等都反映了人们普遍的对优质教育资源的追求和需要。一般情况下，在人们往往面临多重选择，虽然说很难区分哪种是最符合理性的，但信息的充分和完整性对人做出选择至关重要。然而，据研究者对江西某中职示范校的调查显示，共发放问卷300份，收回有效问卷280份，其中只有18位学生表示对政策有详细了解，占有效样本的6.4%；22位学生不知道国家对中职学校农村贫困家庭、城镇低保家庭和涉农专业学生实行免费政策，占有效样本的7.9%；多半学生表示对政策不清楚或了解不详细。[11]而且，在教育政策的宣传上还必须摆脱愚民思维，克服制造舆论的倾向，才更有利于人们做出符合“理性”的选择。

2.稳定规模，提高质量，形成自由选择的同质市场。据统计数据表明，我国中等职业教育规模在多年来连续扩招政策的支配下，已经占据了中等教育的半壁江山，学生人数增长迅猛，这在学龄人口减少的态势下已属不易。且不论招生数据的统计上是否存在虚假、重复登记等现象，但另一组统计数据尤其值得我们关注，即中职学生流失率，“全国教育部门中职学校的2010级学生在2010-2011年期间总共流失了88万人，流失率达到13.82%”[12]，这足以引起政府管理部门、学校工作者以及全社会人员的警示和思考，也从一个侧面折射了中职教育在管理和质量上的较低满意度，中职学校质量问题已成为影响政策实施效果的首要而又关键的因素。

针对“招生难，易流失”的中职学校现象，如果把中职学校作为市场的“供方”主体，好似好不容易得到一块加工的原材料，却由于管理不善等学校方面原因而未能加工成合格品，不仅造成极大的浪费，而且，长期来看，终将被市场“淘汰”。此处比喻尽管不够恰当，但是中职学校与普通高中同作为“出售”自己教育服务的“供方”，必须拥有与之竞争的对等条件——同质量，才可以实现平等同一的“供方”市场；而在“买方”市场上，无差异的自主选择自然可以最大程度地保障“消费者”的利益。因此，一定程度上说，至少满足拥有能与地区普通高中竞争的中职示范校（优质中职学校），减少由于区域差异、户籍政策限制、经济因素等导致的教育选择障碍，实现图1中所列出的部分次要目标层，促进中职学校招生的目标才有了实现的前提和可能。

3.纵深发展，拓展服务，保障教育利益分配的实现。前述冲突的产生部分原因在于人们对职业教育认识层面的分歧，而人们对职业教育的模糊认识其实很大程度上来自于我们一直以来所接受的普通教育的影响，因此即使很多受过教育的人也只是从字面意义上理解职业教育，甚至对职业教育产生了某种“偏见”，这都是由于职业教育在我国整个教育体系中所占的微弱地位导致的。而“教育政策所进行的利益分配和调整实际发生在两个层次：第一层次是对受教育权利和机会进行分配。……这一分配层次仅仅给利益主体提供了一种获得利益的可能性，它尚不能保证利益的完全实现；第二层次是分配教育资源（教育条件），提供教育服务，……使第一分配层次的权利能在具体的教育活动中得到体现和落实，最终保证教育价值的完全实现。”[13]因此，职业教育尤其必要建立自己独立成熟的体系，如开展早期职业预备教育，在普通学校推行职业技术类课程教育，从小开始培养孩子的职业意识；后期注重职业教育向纵深发展，面向社会各阶层、不同年龄人员提供多种多样的接受职业教育的机会，严格实施职业资格准入制度，逐步扩大职业教育的影响力，保证教育资源的合理分配和利用，面向更多愿意接受（或吸引）职业教育的人群提供更加优质的服务。

4.重点扶持，特色发展，促进职业教育与区域经济的良性互动。首先，强调职业教育服务于地方经济发展，中职教育为农服务的目标不能看作是把职业教育定位成低等层次的教育，而在于职业教育本身与经济、产业发展密不可分，结合地方的产业优势资源更有利于带动职业教育的发展，使其在办学方向、人才培养方面的定位和目标更加明确，同时更便于产教结合，造就职业教育独特的环境土壤，易于形成职业教育的办学特色和品牌。

其次，近年来，我国经济快速发展，农民的经济生活条件也得到较大幅度的改善，这也是免学费政策经济刺激效应迟缓的原因。我国是农业大国，农村人口众多，但农业生产力水平不高，中职为农服务的目标在于通过人才培养，提高劳动者的素质。在新农村建设的背景下，一系列惠农新政为农村建设发展带来新的契机。新型职业化农民的培养对新时期的农民提出了较高要求，不仅成为地方中职学校的重要责任，同时也给免学费新政下中职学校的发展迎来机遇。但当前中职学校涉农专业萎缩严重[14]，因此必须采取措施加强扶持涉农专业的建设，灵活运用多种形式开展教学，培养农村实用技术管理和专业人才。然后，在农村地区职业学校质量不高的情况下，加大对学校的投入，改善学校教育教学环境，尤其是加强师资队伍建设，吸引优秀人才进入农村中职学校教师队伍，提高农村职业教育的整体活力和水平，为免学费政策目标的实现创设良好的外部环境。

任何单一的政策都不可能解决所有的问题，在国家大力推进城镇化建设的政策背景下，2012年中央一号文件提出大力培育新型职业农民，2013年一号文件强调加强农业职业教育和职业培训，职业教育必须把握契机，用好政策，以质量求生存，以目标促发展。

[1]关注国家资助政策：资助体系圆了贫困生上学梦[N].中国教育报，2012-3-5（4）.

[2]教育部：全国九个省份实现中职教育全部免费[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7177/201302/147722.html.

[3]陈胜祥.农村中职免费政策失灵：表现、成因与对策——基于浙、赣、青三省的调查[J].教育科学，2011（5）：13-19.

[4][12]王蓉.应放缓全面实施中等职业教育免费政策[J].教育与经济，2012（2）：1-5.

[5]王星霞.中等职业教育免费政策评估研究[J].教育发展研究，2012（17）：25-29.

[6][7][10][13]劳凯声，刘复兴.论教育政策的价值基础[J].北京师范大学学报（人文社会科学版），2000（6）：5-17.

[8]路德维坷·科拉罗，胡咏梅，梁文艳.国际组织教育政策监测与评价体系的架构及其对中国的启示[J].比较教育研究，2011（2）：70-75.

[9][美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2010：252.

[11]郑茹方.中职免费政策实施效果调查——以江西某中职示范校为样本[J].职业技术教育，2012（12）：66-69.

[14]魏明.农村职业教育发展的现实诉求与实践教学创新[J].中国职业技术教育，2011（33）：53-56.