促进企业参与校企合作的政策取向：反思与重构

梁 卿 刘根润 韦 玮

改革开放以来，大力推进校企合作一直是我国职业教育领域的一项基本政策。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性……提倡各单位和部门自办、联办与教育部门合办各种职业技术学校。”[1]1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提出：“我国职业技术教育必须采取大家来办的方针，要在各级政府的统筹下，发展行业、企事业单位办学和各方面联合办学”。[2]2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求“依靠行业企业发展职业教育，推动职业院校与企业的密切结合。”[3]在国家政策的指引下，经过各界的不懈努力，职业教育校企合作取得了明显的成效。据统计，截止2012年底，我国已经建立的约700个职教集团覆盖了100多个行业部门和近2万家企业。[4]但是，职业教育校企合作仍然存在一些比较突出的问题，“学校热，企业冷”就是其中之一。这一问题的存在严重制约了校企合作的深入开展，影响了职业教育质量的提升。因此，解决企业积极性不高的问题就成为推进校企合作的当务之急。本文将从政策层面对此进行讨论。

一、现行政策及其取向

《中华人民共和国职业教育法》明确规定：“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务。”[5]但从《职业教育法》全文来看，对于企业而言，这里的“职业教育”主要是指企业应对本单位的职工和准备录用的人员实施的职业教育，并不包括企业对职业学校教育的参与，因为《职业教育法》对于企业参与校企合作并没有任何明文规定。尽管如此，我国仍然出台了一些政策措施促进企业参与职业教育校企合作。例如，《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》（财税〔2004〕39号）规定，企业向职业院校的捐赠，可以在计算缴纳企业所得税税前全额扣除。《财政部、国家税务总局关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》（财税〔2006〕107号）规定，与中高职院校签订三年以上期限合作协议的企业，支付给学生的实习报酬，可以在计算缴纳企业所得税税前扣除。这些规定表明，在国家层面，主要的政策逻辑是，通过给予企业一定的利益以换取企业对校企合作的积极参与。这是典型的利益驱动逻辑。

相对于国家层面单一的税收手段而言，地方政府为了激励企业积极参与校企合作，则打出了“组合拳”。从近些年来部分地方出台的相关法律法规和规章来看，地方政府主要采取了四种措施。一是税收优惠或减免。例如，河南省规定，企业举办职业教育机构或设立实习实训基地，接纳职业教育机构学生实习实训和教师实践，为职业院校学生提供奖助学金，都可享受相关税收优惠或减免政策。[6]宁波市规定：“对企业按合作协议，支付学生在企业实习的报酬、人身安全保险费用、学生实习和教师实践活动有关的住宿、耗材、技术指导和管理人员补贴等有关费用，按税法有关规定，在相关税种税前扣除。”[7]二是资金和项目支持。例如，宁波、河南和唐山等地都明文规定，发改、科技等部门对于在职业教育校企合作中表现突出的企业，在科学研究、技术改造、产品研发等方面给予优先支持。宁波和河南还规定，对于企业因接纳职业院校学生实习而产生的物耗和能耗给予一定资助。三是人力资源支持。宁波、河南、唐山和沈阳等地不约而同地规定，职业院校应优先向合作企业推荐毕业生，优先安排合作企业的职工到学校接受技能培训和继续教育。四是奖励和表彰。河南、唐山等地要求各级政府应对校企合作成绩突出的企业给予表彰和奖励。浙江上虞市甚至明确规定：“对校企合作中作出显著成绩的企业每个项目奖励3-5万元，企业或行业组织先进个人每人奖励0.5-1万元。”[8]河南省还要求各级政府通过主流媒体对校企合作成绩突出的企业进行宣传。尽管地方政府打出了一系列的政策组合拳，但其背后的逻辑仍然是利益驱动逻辑，仍然是希望通过利益这个杠杆，撬起企业参与校企合作的积极性和主动性。

总而言之，截止目前，各级各地政府出台的、试图促进企业参与职业教育校企合作的政策，不仅在内容上存在比较高的一致性，而且都遵循了利益驱动这一政策取向。那么，这一取向以及在这一取向支配下形成的政策，其理论和实践的合理性如何呢？

二、利益驱动取向政策的反思

从文献来看，许多研究者都曾对企业参与校企合作积极性不高的原因进行过分析。苏州农业职院的程培堽和顾金峰认为，作为微观经济的主体，企业的行为服从于经济利益最大化的目标。因此，在决定是否参与校企合作时，企业决策的基本依据就是其所获收益相对于投入的成本来讲，是不是最大化的。[9]湖南交通职院刘峰认为，企业参与校企合作的程度取决于合作的成本——收益关系。现实中企业之所以对校企合作不感兴趣，原因就在于企业对校企合作带来的收益预期不高。[10]重庆电子工程职院沈雕指出，企业参与校企合作就是想从合作中受益，但目前高职院校不论是在人才培养，还是在技术服务上，都不具有什么优势，难以让合作企业获益。因此，企业参与校企合作的积极性不高。[11]将这些看法归结为一点，就是说，校企合作无法给企业带来净收益，所以企业不愿参与校企合作。从这个角度看，我国出台的促进企业参与校企合作的政策及其逻辑，在理论上无疑是合理的。

但这只是问题的一个方面，如果换个角度仔细分析，就会发现已有的政策及其逻辑不论在理论上还是在实践上，其合理性都是可疑的。首先，利益驱动逻辑得以成立的理论前提是将企业视为追求利益最大化的经济人。然而，这一假设已经遭到了挑战。20世纪80年代，在英美等国家兴起了企业公民理论。该理论认为，作为法人组织，企业具有法律人格，与一般公民的公民人格类似。在这个层面上讲，企业也是国家的公民。作为公民，企业不能只顾自身的利益，还应为一般社会的发展贡献自己的力量。换句话说，企业的行为选择不仅仅出于对自身利益的考量，道德等社会责任也是其做出行为决策的重要依据。[12]如果利益驱动逻辑的理论前提本身是可疑的，那么这一逻辑本身以及基于这一逻辑所形成的具体政策的合理性理所当然也要打上问号。

其次即使将企业视为追求利益最大化的经济人，现有政策也不能有效地推动企业参与校企合作。基于利益驱动逻辑的政策要想起到激发企业参与校企合作的积极性，就必须分析企业利益考量的具体机制。从当前文献来看，人们主要是在 “企业——职业院校”框架下对此进行分析。在这个框架下，人们一般认为，企业在校企合作过程中能否从职业院校方面获取利益，能够获取多大的利益，对于企业选择是否参与校企合作具有重要影响。这种分析当然正确，但不全面。因为在现实中，企业在考虑参与校企合作的成本收益时，一般有两个框架，一是“企业——职业院校”框架，另一个是“企业——同行业者”维度。目前的研究很少关注到后一个方面。

职业教育的校企合作与高等教育略有不同。在高等教育领域，技术合作与人才培养都是校企合作的重要内容。而在职业教育领域，校企合作的主要内容是合作培养人才。由于人才在消费上具有排他性和竞争性。因此，企业在决定是否参与校企合作时，一个重要的考量是，自己参与培养的人才是为己所用，还是被其他企业特别是自己的竞争对手所雇用？[13]如果合作培养的人才没有为自己所用，而被同行业的竞争对手所用的话，那就意味着合作企业不仅没有受益,反而因为增强了竞争对手的实力而使自身受损。企业必然不愿意参与校企合作。遗憾的是，在“企业——同行业者”维度上，如果某企业的同行业者不参与校企合作，而某企业参与校企合作，那么参与校企合作的企业必然遭受损失，原因在于从一个长时段来看，合作培养的人才绝大部分都不会为合作企业所用。这一是因为任何一个企业在规模上都是有限的，因此人才需求是有限的，不可能聘用所有合作培养的人才，二是因为合作培养的人才在就业上有自主选择权，任何人都无权强制他们去特定企业工作。在这样的条件下，面对校企合作，任何一个企业都会不由自主地表现出犹豫。特别是在我国，企业是否参与校企合作在当前完全是一种自愿行为。在这样的背景下，企业普遍寄希望于其他企业参与校企合作，培养人才供自己所用，而自己不愿意参与校企合作。正因为这是企业的普遍想法，其结果是几乎没有企业愿意参与校企合作。因此，企业在参与校企合作上出现了集体行动的困境。

总之，企业一般是在 “企业——职业院校”和“企业——同行业者”两个维度上考量校企合作的具体利益的。在这两个维度上，“企业——同行业者”的维度处于更为基础性的地位。因为在市场环境中，企业主要是与同行业者进行竞争。一些企业之所以愿意与职业院校合作，主要还是希望得到职业院校的帮助，以便在与同行业者的竞争中取得或保持优势。然而，非常遗憾的是，各级各地政府出台的促进企业参与校企合作的政策，对企业在校企合作问题上的具体利益考量机制并没有全面的认识，明显忽视了“企业——同行业者”这个更为重要的维度。更为关键的是，政府出台的基于利益驱动逻辑的任何政策，都无法有效应对由于企业之间的博弈而导致的企业在校企合作上出现的集体行动困境。这意味着，单纯的、基于利益驱动逻辑的促进校企合作的政策在效度上是可疑的。如果要进一步促进企业参与校企合作，那就迫切需要重构政策取向，并出台相关政策。

三、利益驱动与责任引领的融合——促进企业参与校企合作的政策走向

基于上文分析，我们认为，要真正发挥政策作用，激发企业参与校企合作的积极性，在政策制定上就应该坚持利益驱动和责任引领双管齐下的方针。

所谓利益驱动，就是当前各地普遍采取的，通过给予企业一定利益换取企业积极参与校企合作的做法。如前所述，企业在决定是否参与校企合作时，一个重要的考量就是能否从职业院校那里获得好处。在校企合作培养人才层面，职业院校很难给予企业多少利益。在这样的条件下，政府就应出台相关政策，给予企业一定的利益。因为职业教育是一项公益性事业，政府理应承担相应责任。从这个角度讲，各地已经出台的相关优惠政策是合理的。但问题是，从各地政策文本来看，各地出台的优惠政策不够具体，可操作性不强。这就造成了执行上的困难。事实上，现有政策的效力不高，一个很重要的原因就在于此。从这个角度讲，细化现有政策，实现政策的可操作化，使政策真正落地，是职业教育校企合作政策制定中的一项重要工作。

所谓责任引领，就是指将企业参与校企合作作为一项法律责任明确下来。从文本来讲，各地关于校企合作的法律法规规章普遍强调了企业的责任。例如，许多地方都规定，“禁止企业安排实习学生从事不符合实习特征或者与实习内容不一致的劳动生产。”但这种规定是对企业在参与校企合作之后，实施校企合作行为时应承担责任的规定，而不是将企业参与校企合作本身作为一种法定责任。

将企业参与校企合作作为一种责任适应了学术界对企业性质的重新认识。近些年来，经济学界对企业性质有了一些新的看法。企业公民理论就认为，与通常的作为人存在的公民一样，企业也是国家的公民，享有公民的权利，履行公民的义务，有责任为社会和国家的发展作出贡献。企业契约理论认为，企业本质上是企业与利益相关者之间的或明或暗的契约。但这种契约是不完全契约，因此，企业只有通过承担社会责任的方式来履行契约。对企业本质和性质的这些观点，与传统的将企业视为单纯的经济活动组织的认识大相径庭。职业教育是一项公益性事业，在国家和社会的发展过程中起着举足轻重的作用。从企业公民理论来看，企业应该通过承担参与职业教育的责任，为国家和社会的发展作出贡献。从企业契约理论来看，企业也应通过承担参与职业教育的责任，履行其对利益相关者的契约性义务，因为职业教育与企业的利益相关者是有重叠的。

将企业参与校企合作作为一种法定责任。责任有一般的非强制性的社会责任，也有具有强制性的法定责任。为了促进企业参与校企合作，国家应该将企业参与校企合作作为一种法定责任写入法律条文。只有如此，才能强制企业履行校企合作的责任，破解当前因为参与校企合作的自愿性而导致的集体行动困境，形成企业发展与职业教育发展的良性循环。

从当前的政策文本来看，一些地方其实已经进行了探索。比如，《宁波市职业教育校企合作促进条例》就明文规定：“企业应当接纳职业院校学生实习和教师实践”。[14]从这个意义上讲，企业参与校企合作在一些地方已经成为法定责任。但这样的规定还是比较抽象和笼统，因为它既没有规定什么样的企业或者说达到什么标准的企业应该承担参与校企合作的责任，更没有规定企业如果没有承担校企合作责任应该承担什么样的法律后果。这就导致校企合作作为一种法定责任得不到真正落实。因此，国家不仅应将企业参与校企合作作为法定责任明确下来，还要对其中的细节加以落实。

综上所述，为了促进企业参与校企合作，推动校企合作的深入开展，在政策层面，一要制定优惠政策，吸引企业参与校企合作，二要将参与校企合作作为企业应该履行的法定责任写入法律文本，三要高度重视政策的可操作性和可执行性，真正做到利益驱动与责任引领相互融合补充。

[1]中共中央关于教育体制改革的决定[J].安徽教育，1985（Z1）：3-8.

[2]国务院关于大力发展职业技术教育的决定（国发〔1991〕55 号）[J].人民教育，1992（1）：3-5.

[3]国务院关于大力发展职业教育的决定（国发〔2005〕35号）[J].中国职业技术教育，2005（33）：6-9.

[4]职业教育改革创新取得新进展[EB/OL].中华人民共和国教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7176/201302/147668.html，2013-12-26.

[5]中华人民共和国职业教育法[Z].全国人民代表大会常务委员会公报，1996（4）：84-89.

[6]河南省人民政府关于印发河南省职业教育校企合作促进办法（试行）的通知（豫政〔2012〕48 号）[Z].河南省人民政府公报，2012（22）：3-7.

[7]宁波市人民政府关于印发《宁波市职业教育校企合作促进条例》实施办法的通知（甬政发〔2011〕140 号）[Z].宁波市人民政府公报，2011（23）：9-11.

[8]上虞市人民政府办公室关于印发《上虞市职业教育校企合作促进办法》的通知（虞政办发〔2011〕147 号）[EB[OL].上虞市人民政府官网：http：//www.shangyu.gov.cn/News/NewsDetail.aspx?doc_id=20110607104802_1，2013-12-26.

[9]程培堽，顾金峰.校企合作的企业决策模型——基于成本和收益的理论分析[J].高教探索，2012（5）：117-123.

[10]刘峰.经济学视阈下职业教育校企合作问题探析[J].职教论坛，2012（19）：70-72.

[11]沈雕.高职教育校企合作面临的问题及对策研究[J].教育与职业，2012（15）：34-35.

[12]胡贵毅.企业社会责任理论的基本问题研究——基于企业价值创造与利益分配的视角[D].上海交通大学，2010：30-31.

[13]胡海青，朱家德.产学合作培养人才中企业集体行动困境分析[J].高等工程教育研究，2011（1）：51-59.

[14]宁波市职业教育校企合作促进条例[N].宁波日报，2009-1-16（A09）.