公私合作升级到2.0版

罗燕　崔靖芳

近期，PPP（Public-Private Partnership，公私合作模式）成为不少地方政府眼中的“香饽饽”。

4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议决定，按照《政府工作报告》部署，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。

有些地方早已开始试点。洛阳和哈尔滨被选为亚洲开发银行（简称亚行）PPP项目试点，将分别获得亚行1亿美元的长期优惠贷款及技术援助。

江苏省已被财政部确定为建设省级PPP试点中心的省份之一。河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在展开调研，着手筹备项目。

PPP是公共部门与私人部门为提供公共产品或服务，而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等形式。它在中国也并非新概念。上世纪90年代末，中国便开始在公路、桥梁和城市轨道交通建设中探索这一模式。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”， 被视为PPP的运用打开了更广阔的空间。

“采用PPP模式后，部分由政府部门负责的基础设施建设等领域放开，非公有资本进入的行业和领域将扩大。”中央财经大学校长王广谦告诉《民生周刊》记者。他认为，这既有利于政府部门的简政放权，也为民间资本提供了更多的投资出路。

然而，过去的实践表明，PPP模式也可能为地方政府带来更大的风险，在合作中，也常出现违约等问题。PPP项目运作周期长，可能经历多届政府，换届之后，常出现衔接不畅问题。而且政府和企业往往地位不对等，企业的投资积极性受到影响。

在王广谦看来，最关键的还是利益问题，企业要盈利，要按照市场规律办事，在这些PPP项目中，要能保证企业正常的利润。

他强调，PPP项目不能一窝蜂上，在立项之前要进行充分的论证，符合相关要求的项目才能上马。政府要树立契约精神，严格按照合同办事。

这一轮PPP热潮由财政部推动。财政部部长楼继伟表示，“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”

今年3月17日至18日，财政部开办了PPP培训班，对全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行专题培训。财政部副部长王保安在培训班上表示，财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。

目前，财政部正在酝酿成立PPP中心，国家发改委受全国人大法工委委托，正在牵头推进PPP相关的立法调研和初稿起草。

此次上升到国家机制变革高度的PPP模式将有什么新意？会带来什么变化？为此，本刊对财政部财政科学研究所所长贾康进行了专访。

民生周刊：与过去相比，此次国家层面推动PPP最显著的特征是什么？

贾康：伙伴关系是PPP中最为首要的问题。政府购买商品和服务，给予授权，征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，这也不能构成一种伙伴关系。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是在其中存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系要落实到项目目标一致之上，但这还是不够的，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

民生周刊：政府和企业如何做到利益共享？

贾康：这里需要明确的是，PPP中公共部门与民营部门非但不是简单分享利润，反而还需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。主要原因是，任何PPP項目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享PPP的社会成果之外，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。这是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，同样不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

民生周刊：在公私合作中，双方怎样实现风险共担？

贾康：无论是市场经济或计划经济，无论是私人部门或公共部门，无论是个人或企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地来避免风险。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险，是其区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志。如政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子就是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，这时公共部门可以对其进行现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，对于公共部门而言，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域，这种风险由此而得以规避。

民生周刊：如何考虑双方风险的最优应对、最佳分担？

贾康：如果每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，那么毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域内的风险。所以，我们强调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的“融资模式”理解而上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

民生周刊：在近年地方政府债务大规模攀升的背景下，运用PPP的机制创新，是否有助于化解地方政府债务风险，减轻地方债压力？

贾康：积极发展公私合作伙伴关系（PPP）概念下的新机制，有利于使地方政府尽可能少地发生债务，但又不影响到地方经济社会的发展。比如，地方政府要通过举债100亿元修建一条收费高速公路，那么地方政府就会形成债务负担本金100亿元，而如果采用PPP模式中的BOT形式，就是引用民营资本，让民营部门修建并让其经营一定年限后交给当地政府，同样路也修建了，而地方政府不会增加一分钱的债务。由此可以看出，公私合作伙伴关系机制在治理地方政府债务方面的潜力可观。

民生周刊：在选择通过PPP化解地方债务的过程中，应该解决哪些问题？

贾康：除选择适合的PPP形式外，在选择通过PPP化解地方债务过程中，还应当解决好几个方面的问题。首先要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流量的项目，如果项目本身的现金流较弱，则应该注意构造较好的长期盈利模式；二是对经济回报能力较弱的项目提供灵活的政策和有力度的激励措施。比如，给予最低经营收入保证、授予经营现有收费设施的专营权，必要时政府应该担保在该项目经营期内不再建设第二设施；三是加强监督管理，防止那些没有条件的项目也采用PPP模式，或因采用PPP模式给服务质量带来下降风险。

民生周刊：PPP模式会不会被一些地方政府當做融资的“利器”而滥用？

贾康：PPP的机制创新决不止是一个融资机制的选择，现实中也是一个在中国走向现代化的全面改革中发展混合所有制以解放生产力的战略性的选择。认识PPP应从一开始感到的融资方面的需要，提升到管理模式创新的需要，因为只讲融资，好像只是为缓解政府资金压力，如果在某个阶段上政府自己感觉压力不大的时候，就可能又回过头来对民间资本说“没你什么事了”。 实际上，民间资本的加入不只是缓解政府的资金困难，还会提升管理绩效水平，它是从融资上升到管理模式创新的一种升级，这个升级再汇入以混合所有制为产权基石的全面改革，更是一个全局性的客观需要。