构建防范和消除腐败的制度体系

崔辉

应对消极腐败的危险，最重要的是要构建完善的制度体系。构建有效的防腐、反腐的制度体系，必须确立分权与权力平衡理念，破除现行干部选拔机制中存在的权力封闭与权力激烈竞争并存的困局；完善监督体制；明晰党的制度与国家法律的界限；党必须设立独立的违法审查机构，作为落实党纪国法的最后防线；真正构建起制约与监督权力的铁笼子，从而有效防范和消除党面临的消极腐败危险。

制度设计；权力制约；权力监督；制度体系

消极腐败是党在新时期面临的最大危险之一，它不仅背离了党的宗旨，腐蚀了党员信仰，更威胁到党的执政合法性乃至党的生存。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。习近平总书记强调“有腐必反、有贪必肃”，“要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”近年来，全党在反腐倡廉方面花了很大力气，取得了显著成效，但在制度的设计和实施方面还存在着很大的努力空间。

一、制度防腐、反腐的现状分析

一是重实体轻程序。制度的实施必须要有一定的程序保障，要保证广大党员能够充分参与，能够在权威领导机构内充分讨论表决，否则这个制度终将沦为形式，无法执行。有些制度虽然规定的很好，但由于缺乏程序性制度的规范，在执行过程中往往被扭曲。如，《中国共产党党章》第十一条规定：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。选举采用无记名投票的方式……任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。”相配套的《中国共产党地方组织选举工作条例》第五条规定：“选举应充分发扬民主，尊重和保障选举人的民主权利，体现选举人的意志。任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。”但是在实际操作过程中，这些制度并没有得到完全彻底的贯彻执行，其中一个重要原因就是缺乏程序规范。

二是重要素轻系统。制度是一个纵横交错的网络系统，只有各项制度之间紧密联系、有机结合，形成相辅相成的有机系统，才能从根本上发挥制度的效用。制度首先是一项项规定、一条条要求和一个个条例，可称之为要素，其次是将这些规定、要求和条例有机衔接的系统。只有两者都具备，制度才能发挥其作用。综观党的制度，一方面制度间缺乏有机衔接；另一方面，党内实体性制度与保障监督规定不配套。如果认为党章是科学合理的，那么就应当有党章的保障监督制度，确保党章的落实，惩戒不按照党章换届选举的党组织。如果党章条文确实无法落实，那么只有修改、取消，或者制定配套监督制度，才能有效地增强制度的衔接，从而保证制度能真正落到实处，起到规范党内生活的作用。

三是重制定轻落实。制度的权威性在于落实，执行环节应当严格认真。制定制度是基础，执行制度是关键，再好再科学的制度如果不执行，也形同一纸空文。十一届三中全会以来，党所建立完善的制度非常多，但重制定、轻执行的现象比较严重。制度起不到应有的作用，势必损害制度的权威性。而新一届党中央在出台《中共中央关于工作作风、密切联系群众的八项规定》、《六条禁令》之后，雷厉风行地予以严格执行。中纪委多次通报顶风违反中央八项规定精神典型问题，中央纪委党风政风监督室主任许传智说，中央八项规定出台以来，全国已查处违反中央八项规定精神的问题2665个，给予组织处理和党政纪处分2290人次[1]，有效维护了党纪的严肃性和权威性。

二、制度防腐、反腐亟待解决的问题

第一，权力封闭与权力竞争激烈并存，导致制度设计先天不足。一是制度设计者对自己可能获得的权力具有预期性。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》，现行干部选拔机制强调“逐级提拔”、“全额定向推荐”的干部选拔任用机制。这种选拔任用方式造成的一个客观结果就是权力竞争日趋封闭，领导干部特别是高级领导干部的选用人选日趋集中，可预期性逐步增强。权力竞争封闭，导致领导干部对自己前途或升迁的可预期，所以在制定制度，特别是制定对权力制约的制度时，更愿意采用原则性的、可灵活变通的方式。二是制度设计者不能超脱于权力竞争体系。而现行的干部选拔机制，导致权力内部竞争日趋激烈。内部权力竞争日趋激烈的形势，使得制定制度时，制定者不得不为自己的升迁途径考虑。三是官员升迁缺乏应有客观标准。根据现行机制，干部提拔中，起重要作用甚至是关键作用的是上级领导的认可，从而形成了“伯乐相马”的选拔方式。但是什么是“伯乐”，谁是“伯乐”？却没有客观评价标准。这一状况使得制度制定唯上现象严重，甚至某项制度制定的意图、目的乃至于制度条文本身，都唯领导马首是瞻。当制度设计者的前途掌握在上级官员手中之时，制定出的制度就很难约束权力。

第二，监督不足导致制度执行监管无力。绝对的权力导致绝对的腐败，一旦权力失去监督，必然使权力拥有者铤而走险去谋求一己之私。因此，必须“着眼于如何及时发现和纠正官员们在行使职权中的‘越轨行为”[2]，使官员“不敢为”。但在现行党的制度体系设计中，对权力缺乏监督，特别是缺乏对“一把手”的监督制度。在纪委查办的一些大案、要案中，不难发现，对“一把手”几乎处于无法监督的状态。现行制度体系，造成权力高度集中，下级从属于上级，纪委从属于同级党委，这也是大案、要案需要上级纪委乃至中央纪委直接审查办理的重要原因。现行监督体制下，下级不敢监督，平级不能监督，上级无法监督。监督不足，使得落实制度成为领导人个人意愿和个人行为，在降低了反腐效力的同时，却增加了腐败几率。

第三，党的制度和国家法律界限不明，导致制度落实失去防线。党的领导地位已被载入宪法，党领导国家立法、行政、司法等一切事务，同时《宪法》和《党章》都规定了党要在宪法和法律允许的范围内活动。党领导制定法律的同时，党内制度又不能违反法律，所以规范党内制度和国家法律的界限非常重要，否则就会出现党纪高于国法，党内制度凌驾于国家法律之上的反法治局面。如行之有效的党的“双规”制度，在某些时候竟成为犯罪分子的庇护，甚至使他们逃脱了国法制裁。“党内制度”优先于“国法”的情况，导致本应由国法追究的案件转由党内制度来处理，既损害了国法尊严，又严重损害了党的威信。由于党内工作部门与国家立法部门之间缺乏完善的沟通协调机制，党内制度和国法之间往往缺乏衔接，导致在党内制度和国家法律规范之间出现断层和空档，甚至出现党纪高于国法的情况。endprint

三、制度防腐和反腐的对策思考

第一，改变制度设计理念，完善制度体系。要改变制度设计理念，首要任务是改革干部选拔任用机制。一是要破除权力竞争特别是高层权力竞争的封闭性，消除领导者个人的可预期性，将领导岗位要求设定为刚性需求，彻底消除因人定需、因人设岗。在干部选拔任用机制上，增大透明度，增进开放度，增强权力竞争度。二是要缓解内部权力竞争激烈度，为中下层干部打开成长渠道，做到量才而用，视才而为。三是成立专职的制度设计队伍，现任领导干部不得参与。当前紧迫的是要成立一支专职的制度规划和协调队伍，专门负责党内制度的建设规划，协调党内各部门、各级组织间的具体制度，推进党内制度的完善和发展。

在考察或制定制度时，要把每项制度放在整个制度体系中规划、把握，做好党内制度相互配套。首先，实体性制度和程序性制度相配套。实体性制度解决“做什么”，程序性制度解决“如何做”，二者相辅相成，缺一不可。当前重点要解决的是“如何做”的问题，加快制定完善程序性制度，从程序上保障实体制度的执行和落实。其次，注重具体制度间的衔接，保证各项具体制度间在时空与内容上的协调。再次，完善具体制度建设，建立健全保障性制度，不仅要规定怎样做，还要规定不执行或违反了怎么办，明确制定、执行与监督部门的职能，使其环环相扣，防止有令不行、有禁不止。还需制定保障严密实施的制度，特别是对一些原则性、指导性的制度，应及时完善实施细则以及检查、监督办法和奖惩措施。此外，对不合时宜的制度及时进行清理。

第二，完善监督体制，确保制度落实。首先要改进和完善党内监督。党内监督的首要任务是加强纪检委的作用。把纪委视为监督党员干部特别是领导干部的利器，提升纪检委的地位和作用。要形成党委与纪检委地位平等，互相监督、互相制约的工作机制，从体制上完善党内监督方式。此外，党内监督的完善需要实行党务公开，将党内政治建设情况、财务状况、制度执行情况等向全体党员公开，完善党员监督领导干部的方式，保障党员监督干部的权利。通过全体党员的监督，落实、执行好党的各项制度，使党的工作走向法治化。

其次，完善党外监督，特别是社会监督方式。社会监督保障的是公民个人的合法权益，这是“监督国家权力、防止其滥用、腐败的最终意义”[3]。当前的社会监督主要通过两个途径：一是舆论监督；二是法律所设定的具体制度监督。就舆论监督而言，应积极从法律上完善监督机制，在保障监督自由的同时，对媒体从业人员进行规范，使舆论监督尽快走上良性轨道。而当前所设定的具体制度监督，主要是听证制度、举报制度，应当从速制定制度执行细则，纠正个别领导和机关“视听证为通报，把举报当诬告” 的不当行为，把听证制度和举报制度建成公民个人监督公权力特别是监督官员权力的有效监督方式。社会监督最终要形成对党员干部特别是对领导干部的多角度、全方位的立体监督体系，将官员一举一动置于公众视野中，最终构建成党内监督与党外监督协调配合的制度体系，从而推动党的工作的法治化。

第三，明确党的制度和国家法律界限，维护国家法律权威。党的制度是用于规范党内关系的，而在处理党政、党企、党事、党群等关系时，则要正确运用法律规范；同样，在防范和消除党面临的消极腐败危险时，党要正确、合理利用党的制度和国家法律两种工具。首先，要善于把党内制度转化为国家法律法规。“没有党规党法，国法就很难保障。”[4]制定法律，就是将党的主张法律化，把党的意志上升为国家意志。同时，“在党的主张转化为国家法律的过程中，还应当进行技术化处理，应当按照法律规范、法律体系的要求，来体现党的主张”[5]。及时把党内行之有效的制度及时转化为国家法律，更好地用制度和法律规范权力的运行，提高党依法治党、依法执政和依法治国的能力。其次，要做到党内制度不能违背国家法律。党要带头遵守法律，及时制止纠正违法行为。在党内制度和国家立法的权限上，做到界限分明，坚持依法治国和依法治党的统一，建立起党内制度与国家法律相衔接的制度体系，将党的制度建设和国家法律建设结合起来。再次，要以党内制度建设引导国家法治建设。和国家法律相比，党内制度更加灵活，应变能力更强，可以根据不断变化的形势随时做出调整，从而弥补国家法律僵硬、反应滞后的特点。党内制度可以为国家法治建设提供理论指导、思想基础和文本规范，一旦经实践检验为合理、有效，应及时将其上升为国家法律，用法律武器防范和消除党面临的消极腐败危险。

第四，设立党内违法审查机构，夯实最后防线。为了防止违法不究、执法不严、选择执法等问题，党内应设立独立的违法审查机构，专职审查党的各级机关的违法行为，使其成为制约权力、应对消极腐败的牢固防线。该机构设中央、省两级，负责审查同级党政、司法部门内党组织的违法行为。为了保证机构的独立性，中央级审查违法机构应当由党的全国代表大会选举产生，直接对党代会负责；地方违法审查机构直属中央违法审查机构领导，不受同级党委领导。中央政治局及地方党委不得以任何借口干涉各级违法审查机构的工作，该机构成员无明显过错不得罢免；违法审查机构办公经费、成员薪酬由中央财政拨付，不得减少。机构成员必须具备法律专业素质，有着从事法律工作的丰富经验。违法审查机构独立审查各级机关违法行为，审查决议及各级机关执行决议的情况及时向公众公开，对执行决议不力的机关领导进行问责。一个独立的党内违法审查机构将成为保障党内制度落实，实现依法治党、依法治国的牢固防线。

参考文献：

[1]中华人民共和国监察部官方网站：http：//www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/21/201307/35485.html，数字根据该网站公开信息统计

[2][3]魏宏.权力论[M].上海：上海三联书店，2011.83.368.

[4]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.147.

[5]喻中.改进党对法治建设的领导方式[J].北京行政学院学报，2013（1）：5.

本文为国家社会科学基金重大项目《新形势下中国共产党应对“四大考验”和“四大危险”的战略与路径选择研究》（项目编号：12&ZD077）的阶段性成果

作者系复旦大学社会科学基础部中共党史专业博士研究生、第二军医大学人文社科部讲师

■ 责任编辑：姚 东endprint