从上海嘉定看经济发达地区群众工作的特点

周金林

中共上海市嘉定区委从事关党的执政合法性、事关基层政权的稳固、事关地方经济的发展的高度来认识群众工作，并初步展示出带有规律性的经验启示：要把服务群众的价值理念与行为实践相结合，在主动作为中实现党员干部群众工作能力的转型升级；要正确处理管理与服务之间的关系，寓管理于服务、以服务促管理；要善于把广大群众的意愿上升为决策，提升服务层次，让群众感受到公平正义。

党的建设；基层组织；群众工作

嘉定地处上海市近郊，现辖7个镇、3个街道、1个市级工业区、1个新区，区域面积464.4平方公里，实有人口156.8万（其中户籍人口56.7万）。近年来，经济平稳快速发展、城市化进程深入推进。作为经济较发达地区，嘉定在发展中既遇到了各地普遍存在的共性问题，也遇到了经济发达地区转型发展的特有问题。面对这些问题，嘉定区始终坚持党的群众路线，扎实做好群众工作，在推动经济发展的同时，保持了社会和谐稳定。2012年嘉定区委荣获“全国创先争优活动先进县（市、区、旗）党委”称号。

一、新时期群众工作重要性突显的深层因素

经济较发达地区党的群众工作除了面临着服务对象多元化、利益诉求多样化等一般问题外，还面临着利益关系更为复杂、民主需求迅速增长等一系列特殊问题，群众工作显得尤为重要。

（一）是否拥有广泛的群众基础，事关党的执政合法性。得民心者得天下，党群关系是执政合法性的根本问题。当下群众工作面临“两大危险”：一个是党脱离群众的危险；第二个是群众脱离党的危险。这是一个问题的两个方面。我们党执政的合法性并不是与生俱来的，而是在中华民族危难深重时刻，不断地唤醒民众、动员民众、教育民众、团结民众，经过长期艰苦卓绝的革命斗争，把国家从亡国灭种的危险中解救出来，把人民从水深火热的痛苦中解放出来，从而赢得民众的拥护后获得的。但是，今天的群众不再是革命战争年代的群众，也不是计划经济时代的群众。过去他们选择了我们党，并不表明永远都会选择我们党。只有把人民放在心上，人民才会让我们坐在台上。历史一再警示，任何政党，无论曾经为国家和人民做出过多么大的牺牲和贡献，一旦丧失民心，都逃脱不了被人民抛弃的命运，执政的合法性就会丢失。地方经济的发展同样需要群众的支持，基层政权的稳固同样依赖群众的拥护。一个地区、一个城市，如果只强调经济建设，不善于改善民生，群众就会对党和政府不满意甚至用脚投票，势必影响到党的执政基础。

（二）社会各阶层间的互信不足，考验着党能否有效协调群众利益关系。随着市场经济的发展，多种多样的社会利益群体博弈已经成为社会常态。当下社会不稳定源于“两个不足”：一是各阶层之间互信不足；二是民众与公权力之间良性互动不足。两个不足交织就影响到社会的稳定。老百姓成了“老不信”，对党和政府“老不信”、对社会机构“老不信”、对企业“老不信”，特别是食品安全、贪污腐败、暴力拆迁、司法不公等问题，使得群众对政府官方数字不信任、对政策不信任、对行政行为不信任。在谣言面前，部分群众宁可相信谣言而不相信政府，干部认为群众“不听话”，群众认为干部“不像话”。这些社会心态的累积，蕴藏着巨大的社会风险，极易转变为社会阶层的冲突，给执政党带来了新的挑战。如何在社会各阶层之间、公权力与民众之间建立良性互动，寻求政治共识，协调好各种利益，是我们党比以往任何时候都更为重要的任务。

（三）转型时期群众日益增长的民主需求，对党的执政方式带来了新的挑战。“公民社会”的发育，公民文化素质的提高，公民的价值观念也在发生转变，现代政治观念如民主、平等、自由、法治、参与成为普遍的追求。新媒体时代的到来，也使得人人都有麦克风、个个都是通讯社。如果这种民主诉求得不到有效满足，特别是参与渠道不畅通，公民的参与欲望得不到实现，就会导致公民的失落感和挫折感，党和政府的合法性就会受到影响。从某些经济发达地区发生的群体性事件中可以看到，忽视群众价值认同的差异性、忽视群众的民主需求，会使群众追求民主权利的手段变得十分极端，对党的执政方式和群众工作的方法提出了极大挑战。如何从这些事件中汲取教训、防微杜渐，一方面，需要我们按照民主原则和民主程序行使执政权力，领导、支持和保证人民当家作主。另一方面，要摆脱行政强制的路径依赖，树立民主法治理念和公平正义观念，通过民主法治来妥善协调人民群众内部的利益关系、化解党群关系矛盾。

二、上海市嘉定区联系服务群众工作的实践探索

服务是累积“合法性”的途径，也是凝聚人心的“敲门砖”。嘉定区紧紧围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题，坚持问政于民、问需于民、问计于民，积极探索联系和服务群众的途径和方式，从而更好地倾听群众呼声、了解群众意愿、集中群众智慧、接受群众监督、解决群众困难、维护群众利益。

（一）构建工作体系，使联系服务群众成为刚性制度安排。嘉定区通过建立流程、完善机制，形成了整体性、立体式、开放型、体现嘉定特色的“五进四民”联系服务群众工作体系，坚持领导示范带头，发挥代表桥梁作用，推动机关“走在前头”，亮明党员社区身份，落实团队普遍走访，既推动了党员干部队伍作风建设，又促进了重大决策部署的贯彻落实。

一是健全“两项”机制，构建联系服务工作体系。首先，健全以“五进”为载体的联系沟通机制。干部进联系点：处级以上党员领导干部在基层建立若干个联系点，每季度深入联系点调研、指导基层工作；代表进社区：党代表与人大代表、市级代表与区镇代表“两个相结合”组成联系小组，按照每位代表都要联系居（村）委、每个居（村）委都有代表联系“两个全覆盖”原则，定点联系到全区所有村居，每年2次开展集中走访活动，党代表每年还至少安排1次接待群众活动；机关进村居：各级机关党组织分别结对1个农村党组织和1个社区党组织，按照3年为1轮签订协议，坚持每季度1次深入村居，开展组织共建、发展共促、人才共育、文明共创结对共建活动；党员进组户：每名党员至少联系楼组、村组的1户群众家庭，坚持每季度1次联系走访，提供生活照顾、经济救助等帮扶项目；团队进块区：组团式服务团队每年普遍走访1次本块区内所有村（居）民户家庭。其次，健全以“四民”为路径的协调服务机制。听民声：认真收集群众的愿望呼声和意见建议；理民情：将收集到的意见建议进行初步整理；议民题：村（居）党组织定期召开“议事会”，分析群众的意见建议，提出解决方案，落实项目责任人；办民事：按照逐级负责、流转处理的程序，依托“块区—村居—街镇—区级职能部门”四级联动机制合力解决群众反映的问题。endprint

二是深化“两项”活动，畅通群众反映渠道。首先，深入开展组团式联系服务群众活动。各街镇在不改变农村、社区原有格局的情况下，将全区271个村居划分为1672个块区，对应每个块区配置若干个由街镇层面干部、村居委干部、党小组长、楼组长（村民组长）、党员志愿者等近2万名成员组建近3000个组团式服务团队，每年普遍走访1次村（居）民家庭，了解建议诉求，提供针对性服务；落实联动机制，有效解决了包括邻里纠纷、生活困难、患病致贫、老年人照顾等服务型问题，居住环境、物业管理、小区治安等管理型问题，民生实事、城市管理等建设型问题。其次，每年定期开展机关干部“零距离·大走访”活动，明确处级及以上领导干部每人直接联系群众不少于3-5户，科级干部每人直接联系不少于1-2户，科级以下干部每人直接联系不少于1户。采用定期联系和经常性沟通相结合的方式，了解群众的思想、生活、工作等情况和意见建议，并力所能及解决有关问题，受到基层群众的好评。

三是落实“两项”制度，整合联系服务力量。首先，隶属关系不在街镇的基层党组织，主动落实与所在街镇党组织联系制度，条块结合、以块为主整合区域内的体制内、体制外各个领域基层党组织的资源，积极参与社会性、群众性和公益性活动，开展组织联建、党员联管、公益联办、事务联商、人才联育、发展联推、文明联创、和谐联促等联建共建活动，共谋科学发展、共办为民实事、共同创先争优、共建美丽嘉定。其次，党的组织关系不在现居住地的各类党员，主动落实到现居住地的居民区（村）党组织联系报到制度，以多种形式参与各类为民服务活动和志愿服务，并通过建立社区联系报到、社区活动登记、双向信息反馈和年末分层走访4项机制来确保工作的实施到位。居住在嘉定区12306个楼组的各类党员组织起来，建立楼组党小组，按照“群众有需要、党员能做到”的要求，开展“楼组党建”活动，推动党员在居住地发挥作用，真正使党员“动”起来，楼组“活”起来，党群“亲”起来。

四是开展“两项”测评，搭建接受监督的平台。首先，让群众测评政风行风。采取“网上评”和“重点评”等方法和听取情况介绍、开展实例调查等方式，重点对行政执法类和综合管理类28个部门，供电、供水、供气、学校、医疗等15个行业，每年进行满意度测评，促进其不断改进作风，认真履行职责。其次，让群众测评基层组织建设。2012年基层组织建设年中，随机抽样4089名党员、群众参加测评，全区“基层组织建设满意度”指数达94.11分；村居“两委”换届工作结束后，引入群众测评机制检验村居“两委”换届工作群众满意度，总体评价满意率为98.9%。

（二）切实解决实际问题，把服务群众融入党政工作各个方面。嘉定区坚持“三个同步推进”，统筹兼顾各方面的利益关系，推进收入分配和社会保障制度等方面的改革，不断完善公共服务体系，群众的生活水平和生活质量得到不断提高。

一是转型发展与改善民生同步推进。着力夯实改善民生的物质基础，力求把转型发展的成果惠及群众。2012年，八大类民生支出达64.5亿元，其中教育支出22.3亿元、医疗卫生支出9.2亿元、社会保障和就业支出14.8亿元，分别占公共财政预算支出的12.64%、6%和9.7%；城乡居民家庭人均可支配收入分别达到3.3万元和1.9万元。2013年起，“农保”养老金加补贴提高到每人每月830元，“镇保”和征地养老金提高至每人每月1212元和1215元；本地户籍各类社会保障覆盖面达98.7%；为优化灾害防范和救助体系，与中国人寿保险公司签订的民生综合保险项目覆盖全区户籍人口，保障百姓在突发灾难事故后有保障、能自救，快速恢复生产生活秩序。近年来，先后获得“全国农村劳动力转移就业工作示范县（区）”和“民生工作社会满意度全市第一”等荣誉。

二是服务型党组织与服务型政府同步建设。作为群众路线教育实践活动的实践载体、服务型党组织建设的重要内容，嘉定区开展了“零距离服务群众工程”，以服务型党组织建设带动服务型政府建设。这项工程将党建工作与政府工作有机融合，坚持“聚焦民生工作、融入职能部门、强化项目推动、解决实际问题”四个原则，通过目标化管理、项目化运作，实施民生基本服务、民生专业服务两大系列、22个类别、349个服务项目，使服务群众融入到党委政府部门、各人民团体、各街镇的中心任务和实际职能，在法律和政策框架内，通过目标量化把党和政府与群众密切相关的工作做得更加细心、更加周到，尽最大可能方便百姓群众。

三是“普惠”政策与“特惠”措施同步落实。一方面，完善广覆盖的保障民生制度，着力增强民生政策的普惠性。对群众关心的公共安全和生产安全、吃穿住行、就业就医就学等实事工程，定一条是一条，条条算数；对老百姓关注的难事，做一件成一件，件件落实；对老百姓承诺的实事，说一项是一项，项项兑现，让人民群众实实在在感受到每年都有新改善。另一方面，针对因重大疾病、突发事件等原因造成家庭贫困的特殊群体，完善临时救助、特困补助等帮困兜底机制，给予重点解困和特殊扶持；着力解决零就业家庭、双失业职工、失地农民等群众的保底就业问题，增强单项救助政策的互动互补，形成梯次保障结构，为不同困难群体提供保基本、可叠加、可组合的救助套餐。

（三）积极发展群众性自治组织，让群众参与群众工作。嘉定区注重加强基层群众性自治组织建设，利用群众的力量、社会的力量开展群众工作。

一是加强党对群众性自治组织的领导。一方面，强化村（居）党组织对村（居）民委员会的领导。历次村（居）委换届选举中，一次选举成功率均达99%以上，村（居）“两委”中半数以上成员交叉任职，村（居）委书记、主任“一肩挑”占75%以上。另一方面，在来沪人员中建立新村（居）民党组织、新村（居）民管理委员会等组织，定期召开新村（居）民代表会议，切实提高来沪人员组织化程度，增强他们的归属感，让来沪人员在党组织的领导下进行自我教育、自我服务、自我管理，自己管理自己的事情。

二是发挥各类群众性活动团队作用。针对群众自发性成立活动团队的需求，通过政策制定、资源扶持、骨干培育等方式予以积极引导和扶持。成立了百姓组成的区镇两级“百姓宣讲团”，将老百姓关心的家事、国事、天下事，化为百姓喜闻乐见的形式说给居民听，老百姓听得懂、听得进、记得牢，成为党、政府与群众之间沟通信息和传递社情民意的“桥梁”。组建了群众身边的“百姓说唱团”，以讲故事、上海说唱、评弹说书、独脚戏、传统戏曲、小品等形式多样的表演方式走乡串镇进行文艺演出，讲百姓自己的故事，演百姓身边的小品，唱百姓喜爱的戏剧，每年下乡演出600余场。设立了群众家里的“百姓书社”，让百姓自己当书社的主人，在闲暇之余无偿地为周围的邻居提供借阅服务，适应了群众读书看报的基本文化需求；建立融洽社区的“百姓睦邻点”、“农家客堂汇”，把社区（农村）中志趣相似、爱好相近的群众组织在一起，以文体活动、读书看报、商议事务、养花赏花等为主题，让居民们走出家门，找回传统邻里之乐，成为新型社区文化的衍生地。endprint

三是拓宽群众参与的渠道。嘉定区在村（居）建立“党员议事会”、“社区议事园”等制度，由社区居民、社区党员等代表定期讨论遇到的热点、难点问题，积极参与解决村（居）区管理中存在的乱搭建、乱堆物、乱停车、社会救助不公、物业费上缴难等突出问题。每年年底，各基层党组织全面实施党支部向党员、群众汇报年度工作并接受评议制度，有效落实了党员群众的知情权、参与权、监督权等民主权利。在解决动拆迁问题上，实行“两次征询法”，第一次征询就是动拆迁的意愿；第二次是动拆迁的规则出台。两次征询结果，如有一个达不到70%以上赞成，这个地区3年内不能动拆迁。“两次征询法”使得动拆迁工作从简单的靠政府去让群众动拆迁，到群众自己希望动拆迁，切实增强了决策执行的效率。

三、进一步做好群众工作的理性思考

从嘉定区服务群众工作的广泛实践中，可以获得若干规律性的经验启示。

（一）要把服务群众的价值理念与行为实践相结合，在主动作为中实现党员干部群众工作能力的转型升级。做好群众工作不仅是维护社会稳定、巩固执政基础的重要保障，也是衡量一个干部工作能力大小和水平高低的试金石。当前，一些党员干部对群众工作不会做、不敢做，体现出老办法不能用、蛮办法不敢用、软办法不管用、新办法不会用的诸多无奈，其背后的实质是感情、思想、知识、素质的缺失所致，是能力恐慌的真实体现。群众工作不能坐等群众前来参与，而应主动与群众打成一片，甘当“小学生”。因此，要把增强群众工作的能力作为新时期党员干部的“必修课”，学会公正协调利益关系，学会与群众打交道、交朋友，学会调处和化解各种矛盾和冲突。要针对不同对象，寻找共同语言“搭得上话，聊得开来”。既要掌握与困难群众的沟通方法，也要掌握与新社会阶层沟通技巧，努力做到讲理论与拉家常相结合、察实情与办实事相结合、原则性与人情味相结合。还要因势利导，善于运用协商民主的手段、依靠群众自身的力量做好群众工作。

（二）要正确处理管理与服务之间的关系，寓管理于服务、以服务促管理。社会管理的过程，实质是做群众工作的过程。我们讲管理不能认为就是高高在上地管制别人，不能把严格管理和热情服务对立起来，而是要“寓管理于服务、以服务促管理”，实现管理与服务的有机统一。我们在实施管理时，要注意向群众讲清“三理”（法理、道理和情理），避免产生对立情绪。服务质量的好坏和水平的高低，不是以服务提供者的主观认知，而是以“群众满意不满意”为评判标准。在服务过程中，要坚持问需于民，提高服务的针对性，不能把群众不需要的服务强加于人。要把教育引导贯穿始终，既要把党和政府的有关政策、所作努力讲清楚，让群众了解我们正在做什么；也要把实际状况、面临困难讲明白，引导群众以理性合法方式表达利益诉求。政府和党组织要注意摆正在社会分工中的角色，应由政府提供的服务决不能推向市场；应由市场提供的服务，要提供公平的竞争规则，履行好监管责任；应由社会提供的服务，要尽力帮助扶持。

（三）要善于把广大群众的意愿上升为决策，提升服务层次，让群众感受到公平正义。当前，群众关注的焦点不仅集中于做大蛋糕、增大现实利益，而且也期盼实现发展成果的公平共享。群众工作既要注重解决群众的个别问题、化解群众的个别矛盾，更要善于把广大群众意愿和诉求上升为党委政府的决策，不断提升服务层次，造福于最大多数的群众。各级党委和政府要准确把握群众权益需求结构，妥善处理好群众的眼前利益与长远利益、多数人利益与少数人利益的关系，着力建立普惠、均衡、公正的公共政策。既要注重解决群众眼前的困难，又要兼顾今后可能遇到的问题；既不能以群众的长远利益为借口损害群众的现实利益，也不能以大多数群众的利益为借口损害部分群众的具体利益。只有这样，才能真正让人民群众感受到更多的公平正义。

作者系中共上海市嘉定区委副书记

■ 责任编辑：周奕韵endprint