反垄断动真格

张威 程慧

《反垄断法》实施六年以来，这部新生的法律在争议与探索中不断完善与成长，而反垄断也在中国经济生活中扮演着越来越重要的角色。

近期，国家发改委、国家工商总局等反垄断部门对奔驰、宝马、奥迪以及微软等企业密集启动反垄断调查，这使得中国市场的垄断经营情况再次成为社会关注的焦点。行动之期，恰逢中国《反垄断法》实施六周年之际。六年来，这部新生的法律在争议与探索中不断完善与成长，而反垄断也在中国经济生活中扮演着越来越重要的角色。

姗姗来迟

一般认为，以维护自由公平竞争秩序和经济发展活力为己任的反垄断是现代各国发展市场经济不可或缺的，因此，反垄断是以市场经济为存在基础的。新中国成立以来的很长一段时期，我国实行的是计划经济，否定和排斥市场竞争，因而也就没有反垄断产生的土壤。随着市场竞争机制的引入，反对垄断、保护竞争的要求才逐步产生。1980年10月，国务院颁布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》首次提出反垄断任务。

然而，上世纪八九十年代，我国经济体制总体处于启动转型阶段，整个国家的思维、理念、政府职能等都还在计划的桎梏中，这直接影响到反垄断在转型期经济改革中的弱势处境。国家虽对反垄断有所规定，但相对零散，执行也主要依靠《反不正当竞争法》、《价格法》等相关法律。对于是否需要统一立法、强化反垄断，无论是经济学界还是法学界，争议不断，分歧巨大。

到本世纪初期，我国依然缺乏公平的市场竞争秩序，建立一个鼓励竞争的法律框架刻不容缓，而确立和维持竞争机制的《反垄断法》正是这种框架不可或缺的支撑。至此《反垄断法》的立法工作进入了快车道。2007年8月30日《反垄断法》终于出台，并于2008年8月1日开始实施。由此，我国反垄断工作步入正轨。

执法机制逐渐完善

《反垄断法》实施的前四年，我国反垄断调查和处罚的案例不多，影响也不大。但自2013年以来，各类有影响力的反垄断案件相继出现。2014年8月20日，国家发改委针对日本12家企业实施汽车零部件和轴承价格垄断，开出了高达12.35亿元的罚单。随着案件的增加和调查力度的加大，有学者指出，反垄断将成为中国经济的“新常态”。

整体而言，自2008年8月以来，国务院反垄断委员会和三家执法机构先后出台了一系列配套法规、规章和指南，共同推动反垄断由基本制度的建立转向具体规章的构建，增强了制度的针对性和可操作性。同时，三家执法机构开展了一系列案件的调查和审理，在执法实践中不断积累经验，逐步完善执法机制。

具体而言，国家发展与改革委员会内设“价格监督检查与反垄断局”，负责查处价格垄断行为，包括价格垄断协议行为、滥用市场支配地位的价格垄断行为以及滥用行政权力排除、限制价格竞争的行为。国家发改委还可以通过概括或整体授权的方式，将反垄断案件交由省级部门处理。

国家工商行政管理总局设立“反垄断与反不正当竞争执法局”，负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除、限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）。国家工商总局还可以通过个案授权的方式，将反垄断案件交由省级部门处理。

商务部设立“反垄断局”，负责对当事人依照法定标准主动申报的经营者集中案件进行反垄断审查。与前两个部门的区别在于，商务部的反垄断执法具有事前规制的特征，主要作用在于防止出现具有或可能具有的排除、限制竞争的结果出现。

此外，根据《反垄断法》的规定，除行政主体外，私人也可以通过向人民法院起诉的方式来执行《反垄断法》的有关条款。最高法院已于2012年出台《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》以指导各地法院的审判工作。

实践证明，我国的反垄断不再是停留于书面上的制度，而是走向生动的实践，并取得了显著的成绩。反垄断在维护我国竞争秩序、促进经济发展中的价值不断得到提升。这种价值不仅表现在通过实际的执行消除已有的非法垄断，而且还表现在通过潜在的威慑防止产生新的非法垄断。

任重道远

反垄断旨在通过法律的强制性作用排除对于市场竞争机制的各种干扰，鼓励市场主体不断创新和提高效率，使经济增长方式向可持续和集约化的方向发展。近年来，虽然我国反垄断成绩斐然，但仍处在初始阶段，未来的发展仍面临着诸多问题和挑战。

机构设置有待调整。我国反垄断机构采取“反垄断委员会+反垄断执法机构”的模式，既有纵向的层次划分，又有横向的职能分工。一方面，国务院反垄断委员会作为一个协调机构，作用发挥有限；另一方面，具体反垄断执法工作由多家机构分担，必然影响到反垄断执法工作的集中统一进行。这些问题的解决需要将相关部门内设机构的职能集中，建立一个统一的、独立的、权威的反垄断执法机构。

执法制度有待细化。虽然近年来各执法部门都陆续出台了一系列配套的法规、指南和规章，但目前我国反垄断的制度总体上还是粗线条的，不利于市场主体判断自身经营行为的合规性，也不利于反垄断调查处理时寻找确实明确的法律依据。制度的细化亟待通过制定更为详尽的指南和规章，使现行的反垄断制度体系更加精细和完善。

行政垄断有待规制。虽然行政垄断对市场经济的健康运行有着极强的腐蚀和破坏作用，但遗憾的是，行政垄断被调查受理的公开报道非常罕见。如今，行政垄断在全国范围仍普遍存在，需要克服层层阻力，加强对行政垄断行为的调查和处理，只有进一步增强《反垄断法》的实施效力和公信力，才能实现维护全国市场的统一开放的目标。

民事诉讼有待发展。一般来说，私人主体比行政机构更容易捕捉到反竞争行为者的违法信息，反垄断民事诉讼有利于拓展对竞争秩序和社会公共利益的保护途径。然而，目前反垄断民事诉讼原告胜诉的可能性非常小，这种几乎零胜诉率的结果很难激励私人主体以民事诉讼的方式进行维权。反垄断民事诉讼的发展还有很长的路要走，除了要完善和健全人民法院司法诉讼的制度外，还应加强社会竞争文化的培育和竞争意识的提高。