中国如何赢得新一波开放政策？

郑永年

中国的开放政策已经持续了30多年，积累了非常丰富的经验。不过要意识到，今天的中国已经面临新的内外环境，进入一个新的发展阶段。随着上海自由贸易区等新特区的建立，要赢得这新一轮开放政策的成功，人们更需要总结经验和教训。

特区成功与失败的主要原因是什么？尽管这里有多元的因素，但从政策层面说，有两个互相关联的因素是关键的，那就是领导层的领导力和制度创新。

首先是领导层的领导力。无论哪一个国家，无论做什么事情，要取得成功，首要的就是领导能力。中国的第一波开放是上世纪80年代沿海开放经济特区。在众多的特区中，深圳是最成功的。从一开始，深圳特区就成为中国政治的焦点，无论是围绕“租界”，“殖民地”的主权争论，还是“姓资”、“姓社”的路线之争，焦点都是深圳。正因为深圳具有这样的政治重要性，包括中央政府和广东省政府在内的各级政府不敢怠慢，任命了一大批有远见和能力的干部和官员，这些具有远见和能力的官员，能够在中国复杂的政治环境中，通过追求思想解放“杀出了一条血路”。

中国开放的第二波是以上海为中心的长三角地区。无疑，在这一波里，上海是最成功的。除了中央层面在政治上的大力支持外，上海所拥有的众多政治和经济人才是主要因素。除了深圳和上海，在过去的20多年里，也不断有开放区和实验区建设，但表现都不是那么令人鼓舞。实际上，开发区往往成为地方领导人的开发项目，也就是地方领导人追求地方经济增长的项目。他们只追求地方短期利益，没有大局概念，不能把地方的发展和整个国家的发展结合起来。很多开发区甚至连本地所面临的地缘经济要素都没有考虑到，纯粹是领导人主观意志的产物。

与领导力相关的第二个重要因素是体制创新。第一个层面的远见和顶层设计非常重要，但要把远见具体化转变成为政策的顶层设计，还有一个执行能力问题。如何强化执行力？这里最主要的是体制创新。在成功的特区案例中，人们不难发现具有区别于现存体制的新体制，尤其是在经济体制方面。

其次，即使在一些体制上原先有创新，但随着体制的运作，这些创新的方面逐渐消失，被现存体制所同化。从政治性比较强的体制领域，例如党政机构的设置、党政关系、政府层级到社会性比较强的体制领域，例如社会、文化组织等方面，特区没有和现存体制有任何区别。

再次，在特区发展过程中，意识到体制改革的重要性，一些特区，尤其是深圳，也不断推出了一些体制改革。但是体制改革从来就没有成功过。一旦体制改革的动议出现，最后往往演变成为一场意识形态之争。一旦上升到意识形态的层面，制度创新就变得不可能了。

如何追求新一轮政策的成功呢？最重要的是中央层面的顶层设计。上世纪80年代的经济特区是有顶层设计的，90年代的长三角的开放也是有顶层设计的，其他区域的各种特区和实验区的顶层设计，就不是那么科学了，往往是地方做好了之后，中央批准一下， 实际上是中央批准的地方项目。

现在人们的共识是，新一轮的特区需要体现的是升级版的开放政策。什么是升级版的开放政策？人们至少可以从三个方面来看。首先是产业开放，就是要从以前的制造业等方面向更高层次开放，包括金融服务贸易等方面。第二，升级版的开放政策的目标，在于服务于国家整体改革的需要，尤其是经济改革。现在的经济体制改革变得非常困难，因为每一体制背后都是庞大无比的既得利益。新的特区和实验区要改变这种情况。

第三，更为重要的是实现制度的升级版。现在的设计仍然过分停留在经济技术层面。特区不是政治特区，就是说特区必须在中国共产党的领导之下，但是共产党的领导并不是说特区在行政、社会和文化体制方面的创新就不可以了。可以把政治和行政、社会、文化制度等方面区分开来。

特区或者试验区建设就是要以开放促改革，以体制创新促体制改革。中国在这方面，已经走过了30多年的历程。今天中国面临新的局面，特区和试验区也具有了新的使命，从这个角度看，还有很长很长的路要走。

（摘自《联合早报》）endprint