“116名公务员骗低保”背后的权力链

韩永等

因仅有审批权，县一级的受人所托者，自然无法独享收益。下一级也拥有了向上级讨价还价的余地，比如多要几个指标。

116，一个看似吉利的数字，在周至县一度变得颇为敏感。

2014年春，陕西省纪委公布了去年查处违反八项规定的情况，周至县成为唯一一个被两次点名的地方。该县116名公职人员骗取低保，出现在网站醒目的标题中，这个以盛产猕猴桃著称的县，贡献了两个搜索热词——“116”和“低保”，政府公信力也受到质疑。

在乡镇，“违规吃低保”不算新鲜事。但在重重监督、审核之下，一些公职人员是如何轻易办到的，许多体制内人士也不明就里。记者在该县乡镇，对骗取低保的整个过程及各级干部的小算盘进行了“刨根究底”。

村支书分到名额仍“失落”

周至县农民周光辛，曾目睹过低保指标是如何被“瓜分”的。

2007 年左右，低保刚开始在中国农村铺开。2007年中央一号文件提出，要在全国建立农村最低生活保障制度。当年7月，国务院下发通知，农村低保保障的对象，是家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农民。其中的重点，是因病残、年老多病、丧失劳动能力等原因，造成生活常年困难的农民。

此间，周光辛所在的村开了一次“两委会”（村委会、村支委会），会议的主要议程，是讨论低保指标分配。作为曾连任的前村支部书记，周获邀列席。

参会时，周光辛发现，会议的重点并非低保指标在村民之间如何分配，而是放在了这些指标在村“两委”成员间如何分配。争执的焦点，是如何在保证村“两委”成员都能分到指标的前提下，向村书记和主任适当倾斜。

最终达成的方案，是除按贫困程度分配大部分外，将少部分名额总体上平均，村书记、主任只比其余人多一两个名额。村书记似乎有一种“被分权”的失落感。

这些手握指标的村“两委”成员，开始为指标寻找合适人选。周光辛发现，最终拿到指标的，与上文提到的低保标准关系不大。他们最大的共同点，是与村“两委”成员之间，都有或亲戚、或朋友的关系。

而村上那些真正贫困的人，却可能被排除在名单之外。除了村民口耳相传外，村“两委”没有通告，村上的公示栏上也看不到，于是，村民之间杜撰出各种各样的版本。

近两年，随着村务公开和监督的推进，大多数村“两委”在指标上的操作空间已大大缩小。

每次调查前都有“财产转移”

村里确定了名单，只是走完了第一步。接下来还有两步，乡里的审核，县里的审批。

乡里的审核主要包括两个环节：一是入户调查，二是民主评议，旨在核对申请者所报资料是否属实。前者用事实说话，后者让群众说话。

这两个环节由乡镇主持，实际上村里拥有很大的话语权。比如入户调查，由于乡镇对申请者的情况不甚熟悉，入户调查时规定由村干部陪同。调查人员或基于完成任务的需要，或受限于了解情况的难度，其调查的大部分内容来自于村干部的介绍。有的调查人员把大部分时间用在听介绍上，而将入户环节一笔带过。

由于村干部与被调查对象间可能有种种关系，村干部通常会在这一过程中暗渡陈仓。翻开一些入户调查报告，会发现其内容与村上申报的内容几无二致，却与真实情况相差甚远。一些参与虚报的村干部，还会将乡镇来人审核的信息告诉被调查对象，让他们提前做些准备。周光辛等人反映，每次入户调查前，村里都会有一些财产转移的行为。

入户调查的遭遇，会在接下来的民主评议环节中重演。这一环节通常由一名乡镇干部主持，参加者包括村“两委”成员及部分村民代表，但村民代表的选择权，仍在村“两委”手里。

记者调查发现，在一些农村低保的申请流程中，村级政权表现出超乎寻常的控制力。它不仅让村级的初审权高度集中，还事实上分享了乡镇的审核权。周至县一名副乡级官员称，自己亲戚拥有低保的村干部，在该县村干部中占比不低于80%。

经“两委会”成员的拉拢，一些“民主评议”场合变成了“睁眼说瞎话”，有时会将某户原本家境尚可，说成饱受饥寒之苦。

这两个环节通过后，主要的“险滩”均已涉过。接下来是最后一道关——县里的审批。

县里与乡里的权力有一字之差：乡里叫“审核”，县里叫“审批”。“核”主要是对内容负责，“批”则是一种程序上的权力。

审批前，县里还有一个抽查的环节。按规定比例不少于30%。由于县村之间距离遥远，这种抽查更有赖于乡村两级，事实上又落在了村“两委”手里。

周至县一名副乡级官员称，“县上最终审下来的名单，与村上申报的名单大同小异。”

谁也不能一个人说了算？

就在上述程序中间，闪烁着116名公职人员的身影。

这116名公职人员，以村、乡和县为中心形成了3个权力场，权力场的圆心，是村“两委会”、乡镇民政所和县民政局。而其中的手握重权者，是村书记和村主任、乡镇民政所长以及县民政局局长、副局长和低保办主任。

而在这个圆心周围，围绕着好几圈分食利益的人。这群人包括县级领导、乡镇领导、退休领导、工作上下游部门官员、有监督权的部门官员及利益输送者。

上述副乡级官员称，虽然提出名单、入户调查和民主评议有时陷入形式主义，但基于保险考虑，村干部通常在受人所托后，拿出一部分收益拉拢乡民政所长。

乡镇虽然内容的审核权在握，但县里的形式审查与30%的抽查率也不容小觑。周至县一名纪检官员透露，抽查可以做虚，也可以做实，虚实之间的自由裁量权，存在难以琢磨的风险。若乡镇受人所托，也通常会将其中的一部分钱财送给县上。

而县一级的受人所托者，亦无法独享收益。由于其只是拥有审批权，审核权和初审权还掌握在乡村两级，他得给这两级打招呼，说把某个人报上来，不占用你们的指标。三级政权在这一过程中心知肚明，下一级也因此拥有了向上级讨价还价的余地，比如多要几个指标。

相比县和村，乡镇操作的余地更大一些。一方面，村一级的初审权是受乡镇委托，乡镇也可以直接接受低保申请。另外，乡镇将名单报到县里后，被后者审批掉的可能性也非常小。基于此，乡镇民政所长的位置，正成为乡级职位中的香饽饽。

乡镇民政所的上级——乡镇党政领导在低保问题上发言权亦很大。周至县金融系统一名官员，讲述其为侄子办低保的经历：他坐在村支部书记的家里，给乡党委书记打了个电话，说侄子生活困难，给他办个低保吧。乡书记说行，到时候再说。“我说别再说，我現在就跟村书记在一块，你给他安排就行了。乡里书记说行，这个事就成了。”

近两年，中央在治理违规吃低保问题上措施频出，地方上的低保乱象正在收敛。2013年全国“两会”，民政部长李立国公布了5项正在和即将实施的措施，如低保申请者可以跳过村级，直接向乡镇和街道提出申请；对低保经办人员和村“两委”干部近亲属实行备案，单独进行审核；推动建立申请家庭经济状况核对机制，严格公示等，被认为颇具“杀伤力”。

不过，周至县一名副县级退休官员认为，从制度设计上看，中国村、乡、县结合的三级低保申请制度，是一个兼顾了效率与公平的设计：村里最知道谁需要低保，认定成本低，且高效准确；乡与县的入户调查与抽查，则有望形成一种由近及远、层次分明的监督。而问题在于，这个制度如何真正实行，执行到位。