上海居家养老政策对城市老龄化问题的影响与分析

【摘要】自1979年进入老龄化社会来，上海市的老龄化程度一直在不断加大，至“十二五”时期，全市平均每年新增加约20万老年人口，预计到2015年将达30%。随着这一趋势的加快，旧有的家庭养老模式已不再适应形势发展。政府提出的以居家养老为基础，社区服务为依托和机构照料为补充的三位一体老人养老模式对上海城市老龄化的问题产生了较大影响。本文通过描述上海市人口老龄化的基本态势，就居家养老服务模式的内涵及面临的问题进行探讨，并提出相应对策。

【关键词】人口老龄化；居家养老；有限理性决策

一、上海制定居家养老政策的由来

上海是全国最早进入老龄化社会的城市。作为中国人口转变最早的地区，人口转变约比全国早20年左右，因而，其老龄化结构的形成也比全国早约20年左右。1979年，上海60岁以上老年人的人口总数为115.48万，占总人口比例10.2%，65岁以上老人的人口总数为81.52万，占总人口比例7.2%。上海从1953年到2000年老年人口从22.82万人增长到240.65万人，增长了10.54倍，其中65岁及以上人口为118831709人，占全国总人数的8.87%，同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升了2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点，年均增长速度为5.14%。可以看出，上海市人口老龄化率高于我国和世界的总体水平。

根据这一不断上涨的城市人口老龄化压力，目前，上海现有的居家养老模式主要有：家庭养老、机构养老和居家养老。其中，家庭养老最为普遍。自计划生育政策执行以来，日益核心化的家庭结构，只生一胎的人口生育政策让“421”的家庭结构无法承载日益严重的养老负担。同时，机构养老由于成本投入较高、无法给与老人所期望的照顾等原因一直在老年群体中存在较大争议。对此，政府部门结合社会实际，提出了“居家养老”的新模式，即老年人居住在自己的家中，但同时享受社区提供的专业化助老服务，主要通过上门服务和日托的形式，为老年人解决日常生活困难，提供相应的助老帮扶。这种养老模式的优点在于能让老年人在自己所熟悉的环境中生活，同时接受相对专业化的服务，利于老年人的身心健康的同时能充分利用社区资源和家庭资源解决养老问题，减轻政府负担。目前该种养老模式受到社会普遍欢迎。

二、社区居家养老服务政策影响

上海市政府居家养老政策的出台，正是基于在社会资源有限，人口老龄化进程不断加快，人口结构不平衡的外部环境因素下，不断调整，通过整合现有资源，充分挖掘市场与社会的双重潜力，在现有的情况下达到养老模式的最优决策，保障社会养老问题的落实解决。这一决策模式也符合公共管理学中所阐述的有限理性决策模型，即正是由于理性有限，决策者不可能达到完全理性决决策模式所要求的决策最优解，只能在有限的且力所能及的范围内，对可能找的备选方案作出“满意的”或“甚优的”选择。

现阶段，各区县推出的居家养老服务，解决了社会上部分老年人的一些基本养老问题，效果初显，受到了市民的欢迎。但最初设定居家养老服务体系的目标是：“尽量以家庭为中心强化服务，代理护理院及老年公寓的机构服务，改进在家生活的脆弱老人照料服务范围和质量，提高老人生活质量，控制服务费用增长。”结合此目标来看，此项工作在上海处于起步阶段，因此，政策执行的影响和执行过程中存在的问题也逐渐显现。

1.政府资金支持不足，缺乏有效监管。目前开展社区居家养老服务的经费少，主要依靠上级政府拨款或社会集资，作为社区工作之一的居家养老服务，在很多环节都需要大量的资金，仅靠政府给的社区居家养老服务的专项资金和一些企业和个人的捐助也是不够的，资金供给明显不足。对于有些社区管理不善和资金严重浪费、挪用资金现象，资金和监管问题正成为制约和影响社区为老服务发展的一大因素。

2.承担居家养老服务的社会组织发展滞后。目前市场上承担居家养老服务的民间机构和团体数量不多，多离不开政府扶持或组建的形式。政府承担了所有居家养老服务的责任。在政府的“参与式预算”推动下，居家养老服务模式的建立官方色彩浓重，而部分社会组织所具备的“民办非企业”性质特征，机构管理者和执行者专业化职业化水平不高导致提供居家养老服务的水平不高。

3.居家养老服务体系从业人员素养有待提高。目前居家养老服务中心服务人员基本采用聘用形式，招聘对象为城市下岗工人或一般受聘人员，因为受到社会偏见的影响，居家养老从业人员的工资待遇和社会地位的偏低，志愿者较少，服务人员数量严重不足，相应带来的居家养老服务简单化也影响了居家养老服务功能发挥，严重影响社区居家养老服务水平和质量。

三、分析与对策

1.完善“政府—社区—第三部门”合作机制。政府首先是居家养老政策的制定者，同时，在福利经费资助，保障政策有效运行方面更扮演着至关重要的角色。在“政府—社区—第三部门”的合作机制中，政府负责服务项目的制定、评估、服务经费的资助和服务实施的监管与培训，建立“老人健康护理评估体系”，由社区和第三部门负责项目的实施和反馈，对老人的生理心理状况、自理能力等因素进行评估，然后确定老人的养老需求和看护等级，第三部门和社区据此组织和提供相应的养老服务项目。在经费保障方面，政府应立法保证每年从财政预算中拨出一定款项用于社区居家养老模式的构建，大力扶持第三部门在社区居家养老服务中的开支，以政府购买居家养老服务的形式，通过第三部门与社区服务的分工合作与相互配合，为老年人提供多方面的持续服务。

2.社区作为居家养老服务的提供主体，在推进社区居家养老服务方面更是发挥着主力军的作用。要发挥居家养老政策的优势功能，需深度挖掘吸引更多社会资源，加大对社会机构的培训投入，引导社会组织，中介组织发挥自身优势，共同承担居家养老服务的社会责任。可以通过构建志愿者服务队伍、整合辖区内企事业单位以及各类民间组织等，从一定程度上减轻政府的压力，分担掉居家养老的部分职能。[4]同时，可提供形式多样的居家养老服务项目来完善社区的居家养老服务，不断提升服务功能和档次，满足不同层次、不同特点老人的需求，为老年人群体提供一个舒适的居家养老环境。

3.现金面对更高层次或不同的居家养老看护需求，要求社区居家养老服务人员必须具备更高水平的操作技能，良好的心里素质，高尚的个人品德等各项技能。因此，在推进社区养老服务进程中，可以将对市场期望的从业人员要求有计划滴渗透进高等院校或中等职业学校的相关专业和课程中，同时由专业部门制定社区养老服务岗位专业标准，实行职业资格或技术等级管理制度，通过培训，岗位考核等手段来规范从业人员的技能水平，从而能为老年人提供更快捷、更周到的专业服务。

四、结语

老龄人口的不断上升使得上海城市老龄化问题日益加剧，对于养老模式的研究与政策的制定也在逐步调整规范中。居家养老模式在城市老龄化、少子化、经济转型升级的上海正日益为社会所接收并将逐步形成固定有效的养老模式。政府在推行居家养老政策的过程中，除本身不容质疑的制定者的角色外，更应对政策的有效落实推广及政策的积极导向功能起到更好的监督执行作用，使上海的老年人能更直接地参与分享经济发展的成果，符合城市全面发展的要求。

参考文献：

[1]赵丽宏.城市居家养老生活照料体系研究[J].学术交流，2007，（10）

[2]何谦，陈汉平：浅议城市社区居家养老的优势和可行性.法制与社会[J].2007年03期

[3]周太彤.上海老年人照料体系构建中的政府责任[J].社会福利，2006，（7）

[4]胡明坤.做好社区老龄工作构建社区和谐社会[J].新疆农垦经济.2007，（2）

作者简介：

潘吉，女，汉族，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2013级MPA研究生班