国际ECA透视

本刊记者 张向辉

面对未来国际船舶排放标准的日趋严格，我们需要在法规、标准的制订和技术研究开发方面，必须紧紧跟上世界发展的步伐，才能使我们的航运更绿色、环境更友好、人民更健康。

近年来，随着国内公众对船舶空气污染的日益关注，一些专家纷纷提出中国应效仿国外一些发达国家的做法，建立自己的排放控制区（ECA），以控制船舶排放对于本区域空气质量的影响。那么，国际ECA的发展，经历了怎样的演变过程，它们有何特点，对中国建立自己的ECA有何借鉴意义？

四大ECA

对于船舶排放对空气环境的影响，国际海事组织（IMO）海洋环境保护委员会（MEPC）早在1988年就正式展开防止船舶造成大气污染议题的研讨及审议工作，推动《关于1973年防止船舶污染国际公约之1978年议定书》（MARPOL公约）1997年议定书纳入了“防止船舶造成大气污染规则”并使之成为公约的附则Ⅵ，该附则Ⅵ已于2005年5月19日正式生效。

在最初的MARPOL公约附则Ⅵ中，除了要求船上使用的任何燃油硫含量不应超过4.5%外，还将波罗的海区域指定为硫氧化物和颗粒物排放控制区，要求处于硫氧化物和颗粒物排放控制区的船舶使用的燃油硫含量不超过1.5%。按照MARPOL公约1997年议定书的规定，波罗的海硫氧化物和颗粒物排放控制区于2006年5月19日正式启用。按照经欧盟第2005/33/EC号法令修正的1999/32/EC号法令，2006年8月11日才开始执行波罗的海硫氧化物和颗粒物排放控制区船上使用燃油硫含量以1.5%为上限的控制要求。

在2005年7月举行的MEPC第53次会议上，大会通过了经修订的MARPOL公约附则Ⅵ，增加指定北海区域为硫氧化物和颗粒物排放控制区，于2007年11月22日正式启用。按照经欧盟第2005/33/EC号法令修正的1999/32/EC号法令，北海成为硫氧化物和颗粒物排放控制区的日期被提前到了2007年8月11日。

2008年10月举行的MEPC第58次会议，通过了经修订的MARPOL公约附则Ⅵ，新附则Ⅵ进一步明确排放控制区是指采用特殊强制措施防止、减少和控制船舶排放硫氧化物、颗粒物、氮氧化物这3种污染物，以便减少对船员健康或环境的不利影响。

在2010年3月举行的MEPC第60次会议， MARPOL公约附则Ⅵ再次得到修订，增加指定北美区域为排放控制区，其为全球第一个硫氧化物和颗粒物、氮氧化物排放控制区。按照规定MEPC第60次会议通过经修订的MARPOL公约附则Ⅵ于2011年8月1日生效，北美区域排放控制区于2012年8月1日正式启用。

目前，除了北美排放控制区、波罗的海地区、北海地区（含英吉利海峡），美国加勒比海排放控制区，作为第4个ECA，覆盖波多黎各和美国维尔京群岛的沿岸附近水域，在2011年7月通过的MARPOL附则VI修订案中，该控制区的生效日为2014年1月1日。

可以看出，从最初的波罗地海和北海两大硫氧化物和颗粒物排放控制区规定燃油的硫含量不超过1.5%，到后来北美硫氧化物和颗粒物、氮氧化物排放控制区，区域排放标准在不断升级。北美ECA和加州从2012年起，使用1.0%硫燃料。在2014年1月1日起，加州使用0.1%低硫燃油。同时，从实际执行情况来看，马士基等公司已经开始使用该标准的低硫燃油，取得了积极效果。据交通运输部水运科学研究院环保与节能技术研究中心彭传圣研究员介绍，波罗地海和北海两大硫氧化物和颗粒物排放控制区正考虑继续提高标准门槛，以增加对氮氧化物的排放控制。

ECA申请程序

在环境保护方面，排放控制区无疑取得了十分积极的效果，但一个国家要想设立ECA，并不容易。

彭传圣研究员对记者说，ECA申请国首先必须是MARPOL公约的缔约国，以国家的名义来申请，IMO经过法律程序进行审议，如果陆地采取措施足够严厉，再考虑船舶。换句话说，申请国应先管理好陆上排放污染，再考虑船舶排放污染。设立排放控制区需要经过提出建议和评估通过程序。按照MARPOL公约及其附则Ⅵ的要求，如证实有防止、减少和控制船舶排放硫氧化物和颗粒物、氮氧化物这3种污染物造成空气污染的需要，IMO才会考虑设立排放控制区。设立排放控制区需要由一个或者多个MARPOL公约签约国向IMO提出建议，如果两个或更多的签约国对某一特定的区域有共同的关注，这些签约国应起草一个互相协调的建议。设立ECA属于国际强制政策，其制定、审查和和颁布实施这种国际强制政策措施是比较困难的。

首先需要提出一个明确的ECA区域，提出ECA所要控制的排放物（NOX、SOX和颗粒物质），描述在ECA内目前受害风险的人口和环境领域；评估船舶在ECA内对环境空气污染物的浓度或对环境的不利影响；同时需要向IMO递交ECA的气象条件；在所提出的ECA内的船舶交通形态、密度和性质；描述目前采取的陆地措施控制NOX、SOX和颗粒物质排放，以及任何将会被采取的ECA措施；分析及比较减少船舶排放的相对成本和陆地控制措施，和对从事国际贸易的船舶的经济影响。

然后，IMO根据建议中提供的信息进行相关评估，以MARPOL公约附则Ⅵ修正案形式设立排放控制区，修正案按照MARPOL公约的要求审议、通过和生效。以北美ECA为例，美国和加拿大联合申请北美排放控制区，按照MARPOL公约附则Ⅵ的要求，进行了长期和大量的研究，提供了相关建议及技术支持文件。

北美ECA给出了很多量化的数据，来充分解释和说明设立ECA的必要性。据美国自然资源保护协会（NRDC）发布的资料显示，北美ECA将大幅减少船舶排放的污染物，其中NOX将减少23%，PM2.5将减少74%，SOX将减少86%。到2020年，每年避免14000人的过早死亡；到2030年，可每年避免31000人的过早死亡。ECA实施将提供巨大的健康及其他社会福利的货币化价值：到2020年高达每年1100亿美元。相比之下，实施现有和拟议的监管方案去减少整个美国汽车车队的排放量将在2030年创造480亿美元的货币价值量；将对新的船舶增加0.5%～2%成本，将对每个集装箱的成本增加18美元。

据美国自然资源保护协会（NRDC）高级律师David Pettit介绍，北美ECA具有几大关键特点，它要求船用燃油含硫量不超过0.1%，它是第一个包括Tier III NOX限制的ECA，对Tier III NOX限制将在2016年减少80%的NOX，包括所有美国和加拿大海岸200海里的船舶都在其管辖范围内。在ECA实施中，拥有严格的执法团队。美国海岸警卫队和美国环保局进行执法，对于违章的船舶每天进行2.5万美元之下的罚款。例如，若提交虚假文件，罚款会更高。

ECA效应

无疑，建立排放控制区是通过政府间国际组织IMO的机制实施的，属于国际强制性措施，除此之外，还有属于局部强制性措施，它通过政府组织或者地方政府的机制实施，例如欧盟强制靠港船舶使用低硫油和美国加州强制靠港船舶使用岸电，另外，还有激励性措施，以地方利益换取区域内船舶减排效果的措施。

相比ECA限制的严格程度，美国加州标准有过之而无不及。2014年1月1日起，加州使用0.1%低硫燃油，延伸海岸24海里处。2009年，加州制定了船用燃料规则，逐渐减少燃料中的硫含量，降低PM和臭氧，尤其是在南加州。目前，不存在严重的技术或者燃料供应问题。

除了使用低硫燃油，美国加州法典第17篇第1节对船舶使用岸电进行了法律规定，于2014年1月1日起实施强制靠港船舶使用岸电的减排措施。加州空气资源管理局（CARB）表示，他们要求船舶公司到2020年时在加州各个港口的船只在停泊时降低排放约80%，无论船只采用岸电还是技术控制改造，都必须达到相同的减排。欧洲的主要港口，如安特卫普和哥登堡也都采用了岸电。岸电在中国一些港口也有应用，如上海和连云港。

同样，欧盟也实施了强制靠港船舶使用低硫油的减排措施。经欧盟法令2005/33/EC修正的欧盟法令1999/32/EC的4b章强制要求：从2010年1月1日起，在欧盟港口停泊超过2小时的船舶不得使用硫含量超过0.1%的燃油；船舶靠泊后应尽早转换为低硫燃油(硫含量不超过0.1%)，船舶开航前尽量晚切换成高硫燃油；燃油转换操作应记录在船舶日志上。

与局部性强制措施不同的是，一些航运发达的地区或者港口，为减少船舶排放，改善环境质量，采取了激励船舶在港区减排的措施，如美国长滩港、新加坡和我国香港特区等。

美国一些港口已经认识到了船舶减速的减排效果，并已经开始鼓励船只自愿降低船速从而减少污染排放。洛杉矶和长滩港实施的自愿减速方案都很有效，因此两个港口都将减速区从港口外20海里扩展至40海里。在此方案下，在12个月中，如果一个船队有90%或者更多船舶满足了减速要求，可在来年获得15%的停靠费率折扣（绿色费率）。

新加坡的“绿色海港计划”，该计划针对在新加坡海港停靠的船舶实施，规定如果船舶在海港内采用被认可的减排科技或改用低硫油，达到MARPOL公约附则VI所规定的标准，则减收其15%的港口费。

香港的《乘风约章》，根据香港特区环保署发布的《2011年香港排放清单报告》，2011年香港港口船舶排放的硫氧化物、氮氧化物和PM10分别占香港总排放量的54%、33%和37%，均是香港相应污染物的最大排放源。2011年共有18家远洋船公司签署了《乘风约章》，承诺2年内在香港港挂靠远洋船舶在靠港时尽可能换用低硫油（硫含量不高于0.5%的燃料油）。

为延续《乘风约章》实施对香港空气质量改善的有利影响，香港特区政府在2012年2月发布的《2012～13年度财政预算案》中，建议对在香港港口靠港时换用硫含量不高于0.5%低硫油的远洋船舶，减免一半的港口设施及灯标费，简称泊岸换油计划，2012年9月26日香港特区政府开始推行为期3年的泊岸换油计划尽管实施泊岸换油计划的船舶减免了一半港口设施及灯标费，但是船公司仍需承担50%至80%的清洁燃油转换成本，参与燃油转换计划的公司与不参与计划的同业竞争者将承担不同的运营成本，因此，原来参与《乘风约章》的船公司发起《乘风约章2013》，只同意将泊岸换油计划延长一年至2013年12月31日，希望借此推动香港特区政府实施统一的港口船舶硫排放控制规则。

交通运输部水运科学研究院副总工程师乔冰指出，如果由于多种原因一时难以具备申请设立ECA的条件，则为了控制相关区域内的船舶空气污染物排放，以显著改善沿岸空气环境质量，也可以选择制定并实施一定区域范围内（如24海里）的强制性控制船舶排放政策。目前我国的状况比较适合采取这种措施。此外，要求船舶配备连接岸电装置靠港使用岸电、安装柴油机颗粒物过滤器（DPF）、废气循环系统、NOX选择性催化还原系统（SCR）等技术手段，以及诸如IMO强制实施的船舶能效指数（EEDI）标准、船舶能效管理计划（SEEMP）等管理措施，也都是重要的节能减排手段。

彭传圣表示，国家、地区或者港口控制船舶排放的政策措施的选择，需要充分考虑改善区域环境和提高空气质量的需要、政策准备的难度和时间要求、政策实施的监督能力建设的体制和机制障碍、成本增加对于国际贸易和航运的影响以及本地航运企业成本增加的承受能力等因素，确定应用的政策类型、政策涉及的区域范围和实施时间。而在未来，随着MARPOL的进一步修订，限制将呈现愈加严格的趋势。

乔冰表示，面对日益严峻的环境形势，许多国家和地区制定了更加严格的限制标准和相关的实施计划，这种强烈的环保意识是其付出实际行动，走在世界前沿的根本支撑。反观我国在有关立法工作等方面的滞后状况，反映出了我们对环保和形势认知的不足。亟待在生态方明建设的观念上实现转变，为绿色航运的转型升级发展奠定必要的理论基础和思想基础。面对未来国际船舶排放标准的日趋严格，我们需要在法规、标准的制订和技术研究开发方面，必须紧紧跟上世界发展的步伐，才能使我们的航运更绿色、环境更友好、人民更健康。

有业内专家表示，除了ECA，IMO还规定了两种特殊区域：1、特别敏感水域PSSA。其相关保护措施APM由区域确定，主要是绕行、禁止抛锚和排放、装设交通管理系统VTS等。2、特殊区域SA——特殊强制性环境保护要求和排放控制要求。以上两种类型的区域，欧美不少国家已经设立。目前，东亚、南亚还没有任何区域设定限制，中国若想摆脱国际上被动应对的困境，转变为积极主导绿色航运，必须考虑在中国海域设定各类特殊敏感水域如南海、沿海排放控制区，提升环境保护要求至高于国际水平，才能给子孙后代留下丰厚的环境遗产。