创建前海新型金融业发展的税收政策探讨

◆贾宜正 ◆任寿根

2010年8月26日，国务院正式批复了《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，指出“在一国两制框架下，进一步深化粤港紧密合作，以现代服务业发展促进产业结构优化升级，逐步把前海建设成为粤港现代服务业创新合作示范区，在全面推进香港与内地服务业合作中发挥先导作用”。前海的功能定位为现代服务业体制机制创新区，现代服务业发展集聚区。

按照产业集群理论，特定经济区域应着重发展一到两种关键性产业，使其成为该特定经济区域内的品牌或名片。实践证明，特定经济区域同时发展多维产业难以形成气候和取得成功。因此，前海深港合作区现代服务业的发展不一定“面面俱全”，将新型金融业作为核心发展产业重点支持，集中主要资源发展是一个较好的选择。由于金融业是发展前途大，但同时又是一个隐藏较大风险的行业，故中国金融业发展、广东金融业发展需要一个试验区、实验平台，前海深港合作区可以通过相关的税收政策予以支持，推动新型金融业的发展，为全国性、全省性金融发展探路、积累经验。

一、前海合作区新型金融业集群与新金融业生态形成

所谓新型金融业就是从事区别于传统金融业务的创新型金融业务的行业，涉及新型的金融企业组织、传统金融行业衍生或拓展出来的细分行业或细分业务、完全不同于传统金融业务的新型金融业务。新型金融业具有创新性、高成长性、持续稳定的新的赢利模式、与其他行业融合程度深、国际化程度高等特点。新型金融业具体涉及的业务包括人民币国际化和资本项目开放试点业务、高端金融服务外包业务、新型金融期货交易、新型黄金钻石交易、新型保险交易、新型债务融资模式等。新型金融业涉及的具体企业组织创新包括设立科技银行、消费金融公司、地方信用保险公司以及从事货币兑换、票据经纪、保险经纪等细分业务的金融中介组织等。

新型金融业突出金融业与其他产业的深度紧密融合。新型金融业具有引领金融业发展方向和潮流的功能，能有效契合实体经济发展的需要。新型金融业集群是指大量从事创新型、高成长性的金融企业及与其业务相关的其他行业的企业在一定区域集聚。新金融业生态是在金融业发展生态系统中，通过为具有高附加值、高成长性、产品技术含量高的实体经济提供新型的更为高效的金融服务，促进其发展，同时从服务实体经济的过程中实现自身的业绩提升，如此形成良性互动循环发展的关系。而其他现代服务业则围绕促进新型金融产业集群发展，来吸引香港以及内地已经成立的从事新型金融业务的金融组织到前海集聚，使前海深港合作区形成新的金融业发展生态。

在前海深港合作区推动新型金融业产业集群和新金融业生态形成基于多方面考虑。其一，避开与深港现有的金融企业进行同质化业务竞争。香港是国际金融中心，其传统金融业务已经具备相当强的国际竞争力；经过多年的发展和积累，深圳金融业传统业务也具备一定实力。如果前海深港合作区金融企业继续从事传统业务，势必与深港从事传统金融业务的金融企业进行同质化竞争，则前海深港合作区的存在意义不大。前海深港合作区作为新的试验地，应以开拓新型金融业务为主，鼓励设立从事创新型金融业务的金融企业在前海投资。通过发展新型金融业，高效率地支持实体经济发展，优化资金流向结构，防范金融风险。其二，前海深港合作区现代服务业发展应形成自身的产业特色。现代服务业尽管有一定的业务门槛，但一般的现代服务业的业务，如物流业等，可模仿性强，甚至后发地区同样可以大力发展它。前海深港金融合作区应选择短时期难以模仿、具有核心竞争力、专用知识或管理技术复杂的新型金融业作为区域主导产业，形成前海区域产业品牌优势和品牌价值，其他现代服务业的拓展主要围绕新型金融业进行。突出产业特色，有利于吸引国际以及香港和内地的金融企业向前海深港合作区集聚。其三，充分借助深港两地区域优势以及产业优势。深港两地毗邻，前海深港合作区的设立可以深化深港合作，反过来前海深港合作区新型金融业的发展可以借助深港现有的高新技术产业优势、传统金融业竞争力优势，吸取其外溢金融管理技术和经验，在最大限度上实现金融业与高新技术产业融合，高起点发展新型金融业，提升整个区域价值。其四，形成国际化金融业务特色。经济全球化决定了金融国际化，而金融国际化又是经济全球化的构件，当前跨国金融业务发展如火如荼。国际金融发展迅速，业务创新层出不穷。作为新的改革试验地，前海深港合作区应立足于金融发展国际化，积极开展跨国金融业务，并尝试开展国际上最前沿的金融创新业务，为中国金融发展国际化提供经验。此外，前海深港合作区立足金融发展的国际化特色，还有助于中国金融市场化加深，有助于中国金融业对外开放，有助于人民币国际化、利率市场化、资本项目对外开放等业务的顺利推进。其五，适应建设金融强国、金融强省的发展要求和时代潮流。突破传统金融业务和传统金融业发展的约束，创造新的稳定的金融盈利模式，为中国金融深化发展探路，为建设金融强国、金融强省探路，应成为前海深港合作区的“使命”。

前海深港金融合作区新型金融业发展应充分体现并顺应中国以及广东金融发展的方向。中国金融发展的方向为创新并完善银行业、证券业、保险业、基金业组织；推进利率市场化改革、实现人民币资本项目可兑换、建立存款保险制度等。广东金融发展的方向为发展离岸金融；建立具有较强辐射力的金融市场交易平台，培育和规范发展区域性产权交易市场，为非上市公司股权托管、登记、转让、融资提高综合服务；建立金融资产交易市场；深化银行业、保险业、证券业、期货业对外开放；发展民生金融等。

需要指出的是，前海深港合作区发展新型金融业，不是为创新而创新，不是为金融国际化而金融国际化，核心是实现高收益的赢利模式，服务实体经济、克服潜在风险、实现低风险性增长。此外，发展新型金融业、创新金融业务要依据市场即时以及未来的需求状况。前海新型金融业的发展可以分步实施，不同时期选择不同的新型金融业务发展重点。

二、税收制度分割收益与前海合作区新型金融业发展

前海新型金融业的发展需要接受由税收优惠产生的制度分割收益。税收制度分割收益是指特定区域内的企业或个人从国家税收优惠政策或税式支出中获得的货币受益。税收制度分割收益对特定受益区域内产业集群的形成具有重要作用，受到获取税收制度分割收益驱动影响，相关企业会在该区域集聚。

（一）支持前海金融业发展的税收优惠政策

中国制定税收优惠政策的一个指导思想是以行业税收优惠为主、区域税收优惠为辅。而实际上根据中国经济发展现状，区域税收优惠与行业税收优惠同样重要。深圳特区、上海浦东新区的高速发展与税收优惠政策密不可分，税收优惠政策对深圳特区以及上海浦东新区初期的发展起到至关重要的作用。实践经验表明，先发地区经济高速发展与国家实行区域性税收优惠政策是密切相关的。区域性税收优惠政策的实施，可以增强该地区的“磁场力”，可以吸引生产要素在该地区集聚。前海深港合作区新型金融业的发展、新型金融业产业集群以及新金融业生态形成，需要特定相关的税收优惠政策予以支持。

目前，国家为支持前海发展，出台了一系列有助前海发展的税收优惠政策，如对经认定的技术先进型服务企业按15%的优惠税率征收企业所得税；对从事离岸服务外包业务收入免征营业税；提供国际航运保险业务取得的收入免征营业税等。这些税收优惠政策对支持前海的发展具有重要作用。但就支持前海新型金融业发展而言，上述税收优惠政策还不具备足够的吸引力，因为国内其他一些特定区域企业多数或全部享受上述税收优惠政策，相关的税收优惠政策特定性不强，同时，还存在政策不够细化，没有考虑通过税收政策防范新型金融业务发展过程中的风险以及税收政策与财政支出政策衔接不够紧密等缺陷。

支持前海新型金融业税收政策的制定应贯彻多个方面的原则。一是应更多侧重对新型金融业的支持；二是税收支持新型金融业发展与税收自身创新相结合；三是新型金融业税式支出与新型金融业务风险税收新政相结合；四是区域优惠、新型金融行业优惠与新型金融业务优惠相结合；五是新型金融业税收政策与财政支出政策相结合。

新型金融业的发展，新型金融业务的推动，比如开展人民币自由兑换业务、资本项目开放业务等，必然会产生一定的金融风险，单纯运用税收优惠政策支持这些业务的发展所获结果往往适得其反。应运用新型金融业税收政策与财政支出政策相结合的原则，一方面，对类似风险性金融业务征收金融风险税，可以在一定程度上抑制金融风险的发生，另一方面，将所征税收专款专用，建立前海金融稳定与风险防范性基金。前海税收政策与财政支出政策相结合、相配套已经有了成功的范例，即对在前海工作且符合一定条件的人才，其在前海缴纳的工资薪金所得的个人所得税已纳税额超过工资薪金应纳税所得额15%的部分，由深圳市政府给予财政补贴。在支持前海新型金融业发展方面，该原则应在更广范围和更深层次领域运用。

推动前海发展新型国际金融业务，通过制定前海新型国际金融业务保税政策是必要的。这方面的做法可以吸取外高桥保税区的做法。尽管外高桥保税区主要是国际贸易企业在那里集聚，但其制定税收优惠政策的做法值得借鉴。上海外高桥保税区是中国开发最早、规模最大的保税区，区内企业享受一系列优惠政策，比如按照相关税收政策规定，区内企业进口自用设备、办公用品、生产用原材料、零部件等可以免关税和进口环节增值税。在优惠政策的吸引下，大量外资类国际贸易公司在外高桥保税区集聚，形成以国际贸易业为主的产业集群。按理说，保税区内由于一系列税收优惠政策的存在，税收收入应该不多，但外高桥保税区近十年税收收入却保持高速增长势头。其原因在于外高桥保税内外资国际贸易公司主要从事的业务为从国外进口货物进入保税区，再将货物内销，按照税收政策，内销货物应缴关税和增值税。如果前海对从事新型国际金融业务实施税收优惠政策，会吸引相关的企业在此集聚，在未来时期，尽管有减免税政策存在，但同样有可能产生大量税收收入。需要指出的是，应明确前海深港合作区产生的税收循环用于发展前海包括新型金融业在内的现代服务业以及防范金融风险上。

在制定前海税收优惠政策时，还应吸取传统金融业务非均衡发展的教训，如银行业过度依赖存贷利差、资金流向结构畸形等，应借助税收政策引导资金流向实体经济，流向高成长性新兴产业。新型金融业税收政策涉及金融服务交易税和金融服务收益税。通过对这两类税收进行政策调整，引导前海金融合作区资金流向结构。

（二）前海金融服务交易税的征免

可参照国际金融交易税政策，并根据具体产业发展和业务需要调整和确定前海金融服务交易税的征免。从根本上看，金融服务交易实际上是金融商品产权的交易。因此，对金融服务交易免税是不符合税收本原的。但在现实中，根据宏观调控的需要，在一定时期内，对金融服务交易免税（或部分免税），或者按金融服务收费方式的不同实行不同的征税方法是可以接受的，但由此产生的边际损失（在边际上的机会成本）与获得的边际收益必须相等。另外，由于税收征管方面的困境，在制度上确定金融服务交易税收索取有时反而得不偿失，这也是对金融服务交易免税的依据。国外金融服务交易税收待遇有三种：一是征收增值税；二是免税；三是征收非增值税类交易税。国外对金融服务交易征收增值税采取的方案，包括加法、减法、选择法和现金流量法。法国和德国使用选择法方案对金融服务交易计征增值税。其中按照现金流量法方案，金融交易的现金流入视为应税销售，金融交易的现金流出视为应税收入的购买。对投入品(包括非金融服务)计征增值税可用于抵免销项增值税，而销项增值税又会构成从事相关行业和交易的其他纳税人的进项税。现金流量法的缺陷是不能直接用于处理税率变动，增加纳税的遵从成本。弥补现金流量法缺陷的一个重要措施是引入TCA（税收计算账户），TCA允许对由非金融企业收取的源于金融机构的现金流出的税收向前结转到贷款偿还时。而有些国家对金融服务交易免税，免税又分局部免税与全部免税。对金融服务交易免税主要有三个方面的原因：一是按照Jack模型，免税有助于金融服务交易的发展，从而有助于当地经济发展；二是出于简化税制的考虑，由于对金融服务交易征税面临复杂的税收征管问题，免税有助于消除这些麻烦；三是来自政治方面的压力。但对金融服务交易免税带来的问题比较多：其一，造成制度性税收流失；其二，不适应全能银行的发展趋势，在划分免税项目和非免税项目时存在明显困难；其三，不适应产业融合的趋势。有些国家对金融服务交易征收非增值税类交易税（单独征税），比如征收印花税。在大多数实行罗马法系的国家，包括西班牙、葡萄牙，对金融服务交易征收印花税。征收印花税的好处是对税基变化反应迅速，缺陷是易产生避税和增加征税过程中的交易费用。前海金融交易税的制度设置应把重点放在营业税改征增值税方面。如果前海率先在金融领域推行营业税改征增值税试点，则能促进深港上下游新型金融服务业务的有效对接，有利于促进深港新型金融服务分工的深化。

（三）前海金融服务收益税改革中应注意的问题

吸取传统金融业务经验教训，前海在处理金融服务收益税方面应注重引导资金流向，防范风险，约束代理人行为。金融服务收益税改革可以选择前海作为试点，为今后全国推动金融服务收益税制度改革提供示范和借鉴。与金融交易税相对应，金融收益税涉及金融企业所得税、金融业代理人个人所得税以及金融市场投资行为所得税。金融收益税通过事后的征税行为纠正和约束金融业代理人以及金融市场投资者事前行为。金融交易税的增加会使金融产品交易成本以及非金融产品交易成本增加，除引起交易产品价格上的变化外，对金融活动相关利益人的收益及其行为不能产生实质性冲击。相对而言，金融收益税直接影响金融活动相关利益人的收益分配，对其行为具有一定的纠正功效。金融收益税介入金融业务旨在提高金融中介以及金融市场资源配置效率、防范金融风险和平抑与金融业务相关的居民收入分配差距。金融收益税对金融企业及其代理人行为纠正的措施主要有：在实行与其他行业无差别的收益税的基础上加征风险收益税、对不同来源的收益给予差别化的税收待遇（如差别化税率待遇、差别化税前扣除待遇、差别化收入处理待遇等）。金融资源配置效率与金融中介资金投向结构是密切相关的，而金融中介资金投向结构与金融中介代理人的决策又是高度相关。在委托人—代理人博弈中，金融中介利润考核导向产生的结果往往是代理人的决策结果符合委托人的短期利益，而与其长期利益相悖。这样，金融资源配置效率以及金融稳定便受到破坏。金融收益税通过影响金融中介的利润和代理人的个人收益纠正代理人的短期行为。经济货币化特征决定了金融中介控制经济资源能力不断增强，因此，金融中介资源配置效率制约一国以及全球总体资源配置效率。然而，传统的阿罗—德布鲁资源配置模型中金融中介是无需的，这种极端假设忽视交易成本的实际存在，忽视金融中介资源配置效率对整个经济体系资源配置效率的重要影响。实际上，金融中介的存在有多种功效，其中包括节约交易成本、提供经济信息、聚合和分流资金等等。与一般性企业组织机构一样，金融中介追求利润极大化目标，而金融中介追求的这个目标往往与社会目标不一致，从而导致经济系统以及整个社会风险的产生。这需要金融收益税纠正金融中介行为。从这个层面看，金融收益税在履行收入职能之外，一个重要功能是引导金融资源流向，维护正常的金融企业之间的竞争，预防金融风险，促进经济长期稳定增长。基于上述分析，前海在处理金融服务收益税政策方面应充分注意发挥其对资金流向和代理人行为约束的作用。

三、关于前海金融各行业发展的税收对策

（一）试行新银行税

新银行税的试点改革有两种思路，第一种是在“营改增”进程中，推动适用于金融服务的改进型增值税开征试点。实行组合征税方法，对生产性服务与生活性服务分别实行进项税额抵扣法或简易计税法。

第二种是开设新的税种“新银行税”，将其取得的收入专款专用支持银行新业务的开展，建立金融风险防范与稳定新机制。这一税种不是针对银行具体业务开征，主要是约束银行风险行为，对资产或对负债征收，税率可采取比例税率0.075%左右，纳税人为法人。一些发达国家已经开始开征该税种。在选择征税范围方面，有狭义和广义之分，狭义纳税人仅指容易引发金融系统风险的特别金融机构，具体主要是指大银行，广义纳税人是指所有金融机构。英国的新银行税涵盖的纳税人包括本国银行集团、外国银行集团、相关非银行集团以及建筑协会集团。引入新银行税可以在一定程度上纠正商业银行的非理性行为，起到防范金融风险的效果。

从表面上看，在前海试点开征“新银行税”，会增加银行业的负担，不利于新型银行类企业在前海集聚。其实不然。首先，在前海，开征新银行税取得的收入可以用于建立新型银行业务发展基金，“新银行税取之于银行用之于银行”，总体上不增加新型银行业务负担。其次，新型银行业务发展基金具有资金规模大且集中的优点，可以用于规模效应大或外溢效果强的项目，对于促进前海银行新业务的开展大有裨益。最后，防范金融风险是任何一个区域发展金融业所必须考虑的，在前海开征新银行税对于前海金融业的发展具有长期性意义。前海开征“新银行税”，同时将其所有收入用于金融风险防范和银行新业务发展，对于全国都具有借鉴意义，建议在2014年启动这一改革。

（二）推行基金业税收改革试点

目前，基金业税收政策存在一些亟待解决的问题，如果针对这些问题在前海合作区首先开展基金业税收制度改革试点，一方面对前海新型基金业的发展有促进作用，另一方面对全国性的基金业税收制度改革也具有示范作用。

近十年，中国的基金业发展迅速，机构投资者的实力增强对稳定中国金融发展是有益的。近几年基金业先后推出了QFII、QDII、RQFII等多种基金，基金对房地产、黄金等实物资产的涉足也逐步走向深入。包括基金管理公司、证券公司、信托公司、私募基金公司、保险资产管理公司等从事投资管理的机构日益呈现多元化的格局。机构投资主体的多元化同时以券商集合理财、私募股权基金（PE）、风险投资基金（VC）和投资连接保险为代表的新兴业务方兴未艾，中国新型基金业未来发展前景广阔。但目前基金业的税收政策中存在着一些突出问题，包括未正式明确基金是否为纳税主体，私募股权投资基金税务处理需进一步完善和规范；对社保基金、养老基金、企业年金等特定资金缺乏明确的免税优惠，无法像美国等成熟市场一样，引导个人退休投资基金或者教育储蓄投资基金进入基金领域；基金取得的股票所产生的相关收入被代扣代缴20%的个人所得税，而企业投资者买卖基金取得的净价差收入需要缴纳企业所得税，存在重复征税等。

针对上述基金业税收政策中存在的问题，前海可以率先推动基金业税收制度改革试点，促进新型基金业的发展。其一，避免基金业的重复征税。规定基金不为纳税主体，对基金的实际投资人课税。对基金业符合一定条件的创新项目实行企业所得税减税或免税照顾。其二，制定差别化的税收优惠政策引导资金流向。限制短期投资，鼓励长期投资，对持有期限在一年以上或更长时间的转让价差收入给予税收优惠，但是控股达25%以上的投资者除外。对于企业年金、商业养老保险等资金，实行有限额的延期纳税政策，退休后领取保险金时再缴纳个人所得税。其三，对个人投资者实行税收优惠。对于公募基金的个人投资者给予一定的减免税照顾，如设置起征点或免征额。其四，结合社会保障制度的改革和完善，适应扩大社会保障基金筹资渠道和建立社会保险基金投资运营制度的改革要求，赋予社保基金、养老基金、企业年金等特定资金明确的免税优惠，进一步做大做强社会保障基金，推动社会保障制度的完善，服务民生的改善。

（三）以新型保险业为“营改增”的突破口

深圳保险业发展位居全国前列，经营效益持续得到提升，呈现平稳健康运行的态势。2012年末，深圳辖区保险公司总资产达到1.5万亿元，居全国第二。专业保险中介法人机构注册资本总量达13.5亿元，居全国第二。2012年深圳保险法人机构总数达到17家，居全国第三。2012年深圳保险公司保费收入突破400亿大关，居全国第四，同比增长11.5%；其中，产险公司保费160亿元，同比增长11%，寿险公司保费241亿元，同比增长11.8%。赔付支出突破100亿大关，全年累计赔付支出107.7亿元，同比增长25.6%。

从发达国家金融业发展经验看，未来中国保险业发展空间巨大，中国保险业具有宽广的创新空间，在前海选择新型保险业作为营业税改征增值税的突破口，有利于促进前海新型保险业的发展。从税收收入角度看，与银行业和证券相比，保险业金融服务交易税类规模小一些，在前海选择新型保险业作为营业税改征增值税对税收收入冲击小一些，而保险业税收收入地位又高于基金业和其他类金融业，选择新型保险业作为改革的试点，又具有一定的代表性，且不至于因金融业业务规模太小改革意义不大。以深圳金融业税收为例。下表反映了深圳保险业税收在深圳金融业税收中的地位。

深圳市金融业税收收入统计表 单位：万元

依据深圳国税局、深圳地税局税收收入分析表提供的数据，从营业税收入规模来看，深圳银行业营业税2008年至2012年累计数为272亿元；深圳证券业为53亿元；深圳保险业为58亿元。

要进一步探讨新型保险业增值税具体的计征办法以及实行发票抵扣制的可行性方案，并采用宽税基、低税率原则。新型金融保险业营业税改征增值税试点时间可从2015年开始，前期应做的工作是摸清新型保险企业注册登记情况以及经营动态等。在新型保险业营业税改征增值税试点（或仍采取简易征收办法）的基础上，逐步将其推广到前海合作区的银行业、证券业、基金业和其他金融业等新型金融业中。

在前海新型金融业推动营业税改征增值税，一方面有利于前海本身新型金融业发展，另一方面也可积累经验为全国性金融业营业税改征增值税提供经验。前海新型金融业推行增值税后，企业可以开出增值税专用发票供接受金融服务的企业抵扣，其结果是会增强前海新型金融业务的吸引力。

（四）建立证券业税收与平准基金介入的维稳机制

中国股市暴涨暴跌的状况一直未得到改观，尽管有关部门采取各种措施稳定股市发展，但收效甚微，因此，需要建立一种新的股市维稳机制。从发展中国资本市场现实状况出发，对股市获益者推行减免税并没有带来股市繁荣。稳定中国股市的一个重要办法是建立平准基金，其资金来源主要应为依持股年限对大小非实行差别化征税，并实行累进税率，对持股时限短、差价收益大的实行高税率。

关于如何建立稳定资本市场机制的争议颇多，前海可以为中国资本市场的新一轮改革、新的资本市场稳定机制探路，创建区内新型金融企业股份转让系统或平台，适量开征资本利得税，并依照持股年限以及收益大小对原始股东，采取累进税率征税，由此所获收入全部用于建立该交易系统的稳定基金。深圳前海资本利得税的开征，既要考虑现行个人所得税法的框架性约束，同时又根据前海发展的自身特点，在制度上寻求一定程度的突破；既要参照国际通行做法，又要考虑前海发展所处的历史性阶段，在税率制定上应更有灵活性，对于持股时间短且差价收益巨大达到一定数额的，最高级次税率可以设为50%。

深圳前海新型金融企业股份转让系统或平台的建立，应同时抓好两个方面，一个方面是平准基金的资金来源，另一方面是平准基金的使用。从平准基金的资金来源看，除了前面提及的依靠税收外，还可以拓宽其他非税渠道，如政府拨付一定资金，吸收企业和个人捐赠资金，自身的增值收益等。从平准基金的资金使用看，平准基金使用的最终目的是稳定相关股份交易市场，防止市场出现剧烈波动和人为操纵，这就决定了平准基金的资金使用需在市场出现非理性暴涨时抛售股票，而在市场出现非理性暴跌时购入股票。要实现平准基金在股票市场上的作用，对其规模有一定的要求，平准基金对股票市场影响大小与其规模以及操作适当性是密切相关的。

[1]深圳地方税务局课题组.基金业税收政策问题研究[R].2012.

[2]任寿根.模仿经济学[M].北京：中国财政经济出版社,2003.