澳大利亚税收征管制度及信息化建设的启示与借鉴

◆隋焕新

2013年11月，笔者参加了国家税务总局征管和科技发展司组织的赴澳大利亚税收征管制度和信息化建设培训考察，进行了澳大利亚税收征管法律制度、征管体系、信息化建设等方面的学习培训，并考察了澳大利亚会计师公会、税务局以及维多利亚州、新南威尔士州议会、财政办公室等相关单位，开阔了视野和思路，获得了有益的经验和启示。

一、澳大利亚财税体制的特点

（一）财政与事权相对应

澳大利亚是英联邦内独立的联邦制国家，包括新南威尔士州、维多利亚州、昆士兰州、塔斯曼尼亚州、南澳州、西澳州、北领地和首都领地。澳大利亚实行三权分立，立法、司法、行政相对独立，每个州及领地都有自己的法律体系。

澳大利亚财政管理体制相对集中，分为联邦、州（领地）、地方（市）三级。三级立法机构分别制定本级的税收法律法规,三级政府分别行使本级的税收管理权。澳大利亚的税收主要集中在联邦，由联邦税务局（ATO）征收的税款占税收总收入的70%以上，州、地方两级税务局征收的税收不到30%。

联邦政府对州政府的控制主要通过财政分配进行，联邦政府将除国家安全、外交等重大国家事务之外的管理事务交由州政府承办。经联邦议会批准，考虑各州人口、面积等因素，由联邦财政向各州拨款。澳大利亚财政年度总收入中联邦财政收入约占70%，联邦财政本级支出约占其收入的40%，其余支出用于对州财政转移支付。以维多利亚州为例，其全年财政支出60%来自联邦财政的转移支付。

澳大利亚是高福利国家，在所有财政支出中，约有1/3用于失业救济金、退伍军人及其家属优抚金、残疾人救济金、退休金以及家庭补贴等社会福利。

（二）实行以直接税为主、间接税为辅的税制

澳大利亚税收以直接税为主，约占该国税费总收入的60%，主要是ATO征收的个人所得税、公司所得税等税种。2012-2013年度ATO税收收入约3761亿澳元，其中个人所得税是主要来源，达1563亿澳元，占税收收入的41%。间接税比重较小，如商品和服务税（相当于增值税）仅占税收总额的13%。

图1 澳大利亚2012-2013年度税收收入构成

1．联邦政府征收的主要税种

（1）个人所得税。澳大利亚实行综合与分类结合的个人所得税制，采取累进税率。在2012-2013年度，本国居民年度免税额为18200澳元，高于免税额适用四级累进税率。外国居民无免税额，同样适用四级累进税率。

澳大利亚个人所得税税率表(2012-2013年度)

（2）企业所得税。企业所得税的税率为30%。比较特殊的是，个人股东在计算缴纳企业派发股息的个人所得税时，可以扣除企业已缴纳的企业所得税。

（3）商品和服务税。简称GST，税率10%，普遍征收，对基本食品、医疗和教育收入免征。年收入75000澳元（非盈利组织150000澳元）以上或营业活动包括收费载客服务、要求抵免燃油税的企业必须注册，并于每季度或每月（收入2000万澳元以上的大企业按月申报缴纳，中小企业按季申报，也可以选择按月申报）填报商业运作表（BAS）向澳大利亚税务局申报缴纳GST。纳税人每年统一计算申报需要的退税。GST由联邦政府为各州代为征缴，所得税款返还地方。

（4）资本利得税。资本利得税并不是一个税种，而是指将处置财产净收益作为应税所得，按所得税的税率征收。对处置家庭自用房屋的不征收资本利得税。处置资产的净损失可以结转抵扣未来年度处置同类资产的净收益，但不能抵扣其他类别的所得收益。

（5）附加福利税。澳大利亚对雇主提供给雇员的福利征收附加福利税，由雇主负担，税率为46.5%。

2．州、地方政府征收的主要税费

每个州和地方政府立法征收的税种不尽相同。以昆士兰州为例，州和地方政府征收的税费主要包括：

（1）印花税。对转让土地、成立信托等征收不超过5.75%的印花税。

（2）土地税。对拥有的土地进行评估，如果土地计税价格达到600000澳元或以上，需缴纳不超过1.75%的土地税。

（3）工薪税。如果雇主支付的应税工资达到110万澳元或以上，雇主需缴纳4.75%的工薪税。

（4）市政管理费、物业管理费、养狗登记费等，由地方政府负责征收。

（三）税收制度设计较为科学

一是具体税种的制度简洁明确。例如，各税种均没有需要纳税人事前行政审批或者备案的环节。再如GST，只有一个基本税率，对于不同行业的特点主要以不同扣除项目体现，出口退税也是以扣除项目的形式在同一申报表上体现。

二是税制与征管体制、实际征管能力紧密联系，相互匹配。一方面，无论是联邦征收的个人所得税、企业所得税、GST还是地方政府征收的税种，都遵循统一的征管程序；另一方面，尽管税种繁多、税制复杂，但三级政府所征收的税种在征收对象、计算方法、税率以及征管方法等方面均互不交叉重复，事权清晰。其直接税的税种占税收比重大、征管水平高与涉税信息的有效采集和应用密切相关。扁平化的征管体制为企业所得税的征管提供了便利，总分机构分处多地的企业集团可以汇总到总机构集中申报，分支机构不必申报。

二、澳大利亚税收征管和信息化建设的特点

从100多年前只在财政部拥有12名职员，到2013年6月30日，ATO在全国63个地区拥有25093名雇员（包括兼职人员）。澳大利亚人口约2328万，即平均900人对应1名国家税务管理人员，每100澳元的征税成本为0.91澳元。澳大利亚基于风险管理的理念、健全的法制信用环境和先进的信息系统，建立了高效率的税收征管体系。

（一）秉承促进纳税遵从的风险管理理念

ATO在2010-2015年的战略声明中指出，其愿景是“澳大利亚人将他们的税收和养老金体系视为重要的社会资产，自愿参与其中的人被视为好公民”。其价值观是“公平和专业，依法办事，支持想做正确的事和坚守公平的人，协商、合作和自愿地共同设计，开放和负责任，应对挑战和机遇。”

1.深化风险管理

OECD成员中发达国家的税收征管方式历经分税种管理、综合管理阶段后，已经发展到按纳税人类型实施风险管理的阶段，澳大利亚是其中的典型代表。ATO将多数纳税人视为“愿意做正确的事情”，将纳税遵从风险管理模型的核心策略进一步定义为“培育自愿参与”，试图创造一个有利于高水平的自愿参与的环境。ATO认为，预防胜于治疗，因此优先选择风险管理的理念和方法，考虑其整体的工作，提醒人们不要忽略他们的义务，采取行动处理那些决定不遵从的人。ATO与社会合作设计税收体系，使其更容易遵从，力求成本最低。

2．重视沟通，鼓励参与

澳大利亚税务机关立足于理解纳税人，注重与社会接轨、与社区挂钩、与纳税人沟通，努力将税收工作根植融入社会。他们定期举办研讨会，欢迎各界人士参加；通过Twitter和Facebook等网络社交平台开展宣传，与网民交流；甚至到纳税人家里访问，进行民意调查，倾听纳税人意见；每两年进行一次民意调查，听取纳税人对税务工作的意见，以此作为协调征纳关系、提高工作质量的有效途径。在税制改革时，也会事前充分征求纳税人的意见建议。

澳大利亚税务机关积极与纳税人协会开展合作。澳大利亚纳税人协会成立于1919年，现有会员14000多人，包括资深会计师、律师、税务师、经理人和学术人士。税务机关定期与纳税人协会、中介机构召开座谈会，宣传和研讨税收政策，了解纳税人的要求和建议，检讨税法合理性和税收征管中存在的问题。

澳大利亚税务机关还注重与社会志愿者合作，例如在每年报税期，组织志愿者为需要帮助的纳税人在申请退税等方面提供无偿服务。

3.对纳税人诚信推定

澳大利亚税务机关首先相信纳税人是诚实的，即使纳税人申报信息与税务机关掌握的信息不完全一致，税务机关仍倾向于先采用纳税人报送的数据，在纳税人申报纳税后再与有关数据提供方核实原因。300澳元以下的小额退税申报，均实行简易程序。但是，纳税人一旦被发现存在税务欺诈行为，就不再被信任，将被税务机关重点监控。

（二）征管体制和流程扁平、简明

澳大利亚税收实行一级征管体制，机构单一、分类管理。无论是联邦政府还是州、地政府，都只设一个税务局。所有联邦税收皆由ATO直接征收，在州、地两级不再设立分支机构。ATO总部设在首都堪培拉，由23个部门组成，分为纳税人遵从管理、人力财力及技术保障、政策及法制监督三个系列。其中，9个面向纳税人的遵从管理部门是基于征管流程、按照纳税人不同类型设立的。

在信息技术支持下，ATO实行了办税场所高度集中、纳税申报电子化和信息集中处理，在全国设立了24个办税场所。主要集中在经济发达、纳税人稠密、议员较多的新南威尔斯州、维多利亚州等地区，在交通不便的边远地区也设立了少量的办税场所。纳税人可以向其中任何一个办税场所申报纳税或退税。

图2 澳大利亚税务局组织机构

澳大利亚的征管流程体现了纳税人自主申报纳税和税务机关风险管理的有机融合。

1.注册税号

新开办公司须先向ASIC（澳大利亚股票与证券交易委员会）注册公司号码ACN（类似我国的组织机构代码）,ACN加上两位号码形成公司税号ABN。ABN主要用于GST的征管。GST应税收入一年低于7.5万澳元（非盈利组织15万澳元）的不须注册，但也可自愿注册。

个人须注册统一税号TFN(Tax File Number)。TFN是澳大利亚个人所得税顺利征收的基础。每个澳大利亚公民均有一个伴随一生的TFN，没有税号的人难以在澳大利亚工作。公民可到任何一个办税场所出示身份证明后申请TFN。任何进入澳大利亚的外国人,只要在澳大利亚居住超过182天，也应申请TFN。

有工薪或领取养老金的公民，雇主或退休金机构会要求其在《就业声明》表格内注明TFN，以确保按正确比例代扣税款。如果公民没有提供TFN，则将被以47%的最高税率扣除税金，外加1.5%福利保险税。当公民领取失业金或伤残人员补助金等福利金时，同样要向社会福利部门(Centerlink)提供TFN，否则将无法申请福利金。TFN实行严格的保密制度，泄漏他人TFN的行为将受到惩罚。

澳大利亚数据匹配系统法案授权政府机关(包括税务征管机关、社会保障机构、军人事务所、社区服务和卫生、就业机构、教育及培训机构)将公民个人收入、家庭情况(包括未成年人)、信用状况等内容,根据TFN详细记录。澳大利亚ITAA（所得税评估法）1936年规定,TFN的基本作用包括核对纳税义务人及第三方(如雇主、养老金管理机构、投资机构)向税务机关申报缴税的情况，以及防止逃税等行为，例如以虚假姓名列举第二职业或其他职业偷逃个人所得税。

2.申报纳税

澳大利亚的财税年度是每年7月1日开始至下一年6月30日止。当一个财政年度结束时，每个有收入的人（包括非澳大利亚居民）在七月至十月间都必须向ATO申报全年收入和纳税情况并多退少补税款，即便个人年收入低于18200澳元免税额，也须申报。与此同时，纳税人如符合低收入家庭、多家庭成员赡养、个人小生意等条件的话，可以申请退回部分或全部税金。申报退税的手续可以自己办理，但多数纳税人由于不十分了解有关规则而选择由税务代理来完成。澳大利亚2380万人口中一半以上需要缴纳个人所得税。

所得税和GST申报纳税时限不同。所得税实行年度申报，纳税人根据税务机关评估反馈意见缴纳税款。GST是在按季或月申报后，直接在28天内缴纳税款。

3.评估（Assessment）

澳大利亚税务机关很重视对税源的分类监控，针对不同类型的纳税人，分别由纳税遵从管理系列的不同部门或团队进行风险监控和应对，其对纳税遵从状况分析监控和税源管理的主要手段是评估。评估环节的重要作用在于，根据纳税遵从管理的“金字塔”模型，把纳税人分为不同风险等级，以确定有针对性的应对方法。评估分为三个阶段：

一是对纳税人的年度申报进行评估。所得税的纳税人在年度申报后，根据税务机关一个月内反馈的评估意见，缴纳税款入库。GST的纳税人在年度退税申报后，经税务机关评估，5-14天内获得退税。

二是纳税和退税结束后的全面评估。在纳税人申报纳税或退税后2-3年内，评估部门开展全面评估。评估部门配备了很多分析人员，评估的主要工具是来自各种渠道的信息及其被称之为行业标杆的风险特征库、指标体系。行业标杆的相关指标阈值是分行业采集诸如营业额、劳工流转率、房租比例、纯收入、机动车使用等信息10年的数据，考虑相关因素后，计算加权平均值确定，每年进行更新。评估部门还会利用包括会计师事务所、税务代理机构在内的第三方机构人员训练有素和知道如何取得真实信息的优势，与这些机构在行业标杆指标评测方面进行合作。全面评估主要是根据各方信息与纳税人申报纳税、退税情况进行比对分析，对偏离标准值太大的纳税人进行处理。行业标杆方法不仅是对信息采集比较全面的行业，还是对建筑、餐饮服务等现金交易和灰色收入多发、信息采集不全的高风险行业的监控分析都非常有效。同时，评估部门还每年随机选取不同行业的纳税人进行评估，以及时发现新的风险，并体现公平。

三是处理全面评估发现的问题。对于评估发现问题的纳税人，评估部门与纳税人委托的税务代理联系或向纳税人寄发信函（不会通过电子邮件、手机短信等电子方式），详细列明发现的问题，要求其针对问题进行说明和举证。如果纳税人承认存在问题，在28天后，税务机关会再发出信函，提出补税方案，纳税人按要求补税，一般不加收利息。纳税人不承认存在问题的，则须在规定时间内提供证据和说明，评估部门在听取税务代理或纳税人的说明，核实第三方信息和相关证据后，作出评估意见，并通知税务代理或纳税人。采信说明和证据的，评估结束；部分采信或不采信的，要求纳税人补税，加收利息，有的还须罚款。对于问题严重、需要进行深入审计的纳税人，评估部门会将案件编号、案情、办理人、进展情况等通过计算机系统提交给审计部门或团队进行下一步处理。

4.审计（Audit）

在澳大利亚的征管流程中，对存在严重问题的纳税人实施审计是评估之后的一个环节。遵从管理系列的审计部门或团队对评估环节发现并通过计算机系统提交的案件开展全面、深入的审计。审计部门的任务是对经评估环节发现存在比较严重问题的纳税人开展审计，不会自行选取审计对象。

税务审计由税务机关的专门部门或团队进行，不会委托中介机构。审计一旦展开，会非常全面和细致，审计部门将对纳税人所有的收入和客户进行调查。审计的方法很多，包括召开与纳税人的会议、打电话、实地调查、到中介机构调查资料，但往往只会复印资料，不会带走资料。审计部门根据审计出的问题，要求纳税人补交税款、利息和罚款。

5.强制征收

对于申报纳税、评估、审计环节形成的欠税，欠税管理部门会先了解纳税人清缴欠税的支付能力，在超过缴纳期限一个月后，通过信函督促纳税人尽快缴纳，并向纳税人说明，如果不缴纳，税务机关将把清理欠税的工作交由专业机构进行，相关纳税人将面临法律诉讼。在上述措施无效的情况下，税务机关将委托具备丰富法律和调查经验的第三方机构进行催收清欠。催收机构主要由律师以及熟悉司法程序的专业人士组成，按清欠税款的难度等因素确定收费比例，可按税款额度收取30%～40%的费用，甚至高达50%。

对于发现涉及犯罪的纳税人，由法制系列的有关部门向法院提起诉讼。

6.法律救济

如纳税人不同意税务机关补缴税款、利息、罚款的要求，可以向法院提起诉讼。正式开庭前，纳税人可以在仲裁庭与税务机关的法制部门进行协商。如果协商仍达不成共识，提交法庭裁决。

为了确保征管效率，ATO以及各州政府的税务机关都很注重提升税务人员的专业素质和职业精神，与高校等机构合作，采用远程教学、学分制培训、脱产学位教育等多种方式培养专业人才。同时，制定“税务人员发展规划”，建立激励机制，将人员晋升与学历、接受教育培训情况挂钩。税务人员从事技术性更高、复杂程度更高的工作和晋升，必须接受相应专业、层级的教育培训。

（三）税收信息化应用水平很高

高水平的税收信息化是澳大利亚税务管理现代化的重要标志，是其高效率征管体系的主要基础。澳大利亚税收信息化建设的核心是突出应用，业务与技术高度融合，其先进性主要体现在以下两方面：

1.涉税信息的依法采集、有效应用

对于澳大利亚的纳税人而言，没有专门的税收人员按户按人固定管理。税收征管的主要手段是有效地采集和应用涉税信息。澳大利亚税务机关与政府的有关部门如财政、海关、金融、保险、法庭、行政裁判及大企业实现了互联，可以随时调阅所需资料，为全面评估和有针对性地开展审计打下了坚实基础。税务机关会将纳税人的申报资料输入功能强大的信息系统，对纳税人申报的收入、抵免额等进行评估，并与往年的申报情况进行比对，筛选出高风险纳税人。

澳大利亚国内所得税法等法规明确规定了企业、有关机构向税务机关提供涉税信息的责任义务，如：雇主必须在每年的8月14日前向税务机关提供支付雇工工资的情况；银行等金融单位必须把个人投资、基金等收入情况提供给税务机关，如果个人开设多个账户的，要按TFN汇总后全部报送给税务机关；房产管理机构、车辆管理机构必须把房屋、车辆注册信息向税务机关提供；社会福利部门向税务机关提供发放社会福利金的信息，等等。

如果企业、银行等单位没有依法及时提供信息，税务机关将予以警告、罚款，确保相关法律规定的落实。澳大利亚的银行向税务机关提供个人非常私密的信息也会受到商业银行保密法的限制，但是对于复杂案件，税务机关可以按照法律授权，查阅涉案纳税人的相关信息。

澳大利亚的发票管理体制也为税收征管提供了有力支持。各商家普遍在卷式白纸上打印卷式发票，开票信息纳入企业销售信息系统、财务软件、ERP系统。税务机关要求纳税人自行保管发票信息，并且在每卷卷式发票打印完后，要在最末一页打印汇总数，以备税务机关调取检查。发票信息一是用于核查纳税人收入，二是作为退税的凭据。澳大利亚法律要求退税证据保存5年，公司纳税证据保存7年，未保存相关凭证的，将被依法处罚。

澳大利亚信用体系覆盖广泛，缺乏信用记录或信用历史差的企业很难在业界生存，信用记录差的个人在消费、求职等方面会受到很大制约。完善的社会信用体系是保障高效率征管的有利条件之一。因此，澳大利亚税务机关不仅采集应用外部涉税信息，还与社会信用机构进行协作，将风险管理特征库中纳税人违反税法的不良记录提供给社会征信机构，借助社会信用体系的影响力实施有效征管。有逃税未缴记录或其他严重违反税法记录的，不可能再有机会新开公司。

2.以E-Tax为标志的税务信息系统为纳税人、中介机构和税务机关需求提供全方位、无障碍的支持

针对税收宣传、税号注册、申报、评估、审计，澳大利亚税务机关都充分运用先进的信息系统，并且不断完善。纳税人通过ATO的网站（www.ato.gov.au），可以了解各种情况和最新政策法规，接受网上咨询服务。E-tax电子报税系统免费提供了数十种表格、多种计税软件，帮助80%以上的纳税人申报纳税，还能自动下载政府付款、银行利息以及来自证券登记处和大多数上市公司的股息收入等资料。E-tax还可以进行大部分的报表计算，保证申报正确率，也可以获取第三方资讯，甚至给税务代理和纳税人提供类似资本增值和亏损、行业费用等主题建议。2013年，澳大利亚国税局又对E-tax系统进行了升级，使之在受理纳税人申报后可以马上反馈校验结果。

ATO内部实行全国联网，运用统一的信息系统管理税号注册、申报、评估、审计、退税、公文流转等日常工作。ATO共建立了两个数据处理中心，负责全国税收信息的收集、处理、分析和反馈，并共享到全国的各个办税场所，支持数据匹配和分析比对。

（四）服务融入税收管理全过程

澳大利亚税务机关统筹运用税收政策、宣传咨询、社会化服务、征管流程再造、执法手段、信息技术、人力资源管理、评价监督等方法和资源实施风险管理，“服务+执法=遵从”的原则渗透在税收管理的各个环节。

1.提高政策的透明度和确定性

为了使纳税人“愿意遵从”，澳大利亚税务机关提供了高质量的宣传咨询服务，通过邮寄或网络为纳税人、中介机构提供大量的免费宣传资料和座谈会、讲座等形式多样的咨询服务，力求使税收政策家喻户晓、得到落实。在广泛宣传的基础上，税收政策管理部门的一项重要职责就是由专家通过热线电话等方式为税务代理和纳税人提供个性化的专业咨询服务，不仅提高了咨询解答的确定性和实效性，还可通过这个渠道了解纳税人诉求。税务代理和纳税人可以将所咨询的电话编号、内容、答复人等记录下来，作为维护自身权益的依据。

2．降低征纳成本

为了使纳税人“易于遵从”，澳大利亚科学设计税制和征管体制、流程，大大降低了征纳双方的成本。一是没有行政审批、备案事项。二是按纳税人规模，规定不同的申报期限。三是简并申报资料。四是没有发票购领、印制、管理的环节和成本。五是总机构汇总申报纳税，分机构不必申报。六是税务代理、纳税人政策咨询、网上注册、申报非常便捷，并且全部免费。七是没有税务人员固定管户、定期巡查、审核申报。八是不会遇到重复的评估检查，等等。

3.人性化地规范执法

为了高效率地促进遵从，澳大利亚税务机关在征管过程中有很多人性化的措施。一是税务机关不会轻易判定纳税人违规，并且即便首次违规，也会给纳税人一个改正的机会；在税务机关处罚纳税人前，纳税人仍会得到很多机会去改正和弥补。二是充分听取纳税人意见，合理确定应补税的金额，从而很快地与绝大多数的纳税人达成共识。三是清理欠税加收的利息，低于同期银行利息，以促使纳税人尽快还清欠税，等等。但是，人性化的措施并不意味着税务官员有很大的自由裁量权。针对各种征管程序运行可能遇到的各种情形相应如何操作，法律法规均有非常详细、具体的规定，税务人员必须依法办事。

为了确保税务机关依法履行职责，澳大利亚建立了严格的监督机制。一是ATO设立专门的内部审计部门，运用KPI等方法，对各部门的工作绩效进行评价，对税务人员执法行为进行监督。二是各级议会通过审计部门对同级税务部门进行外部监督，审计部门的很多人员曾在税务部门工作，监督力度很大。三是监督机构会聘请第三方机构面向税务代理和部分纳税人进行税务机关工作质量、满意率的调查。四是纳税人协会等组织可以直接向政府反映税务机关不能解决的纳税人的需求。纳税人的满意率将影响税务局长的任职。

4．支持和培育社会化服务

澳大利亚税收法规有100多种，而税务代理同税务机关、纳税人之间以及移民、保险、贷款、房屋、社会福利等机构有着良好的合作关系，还能提供养老金的咨询。因此，澳大利亚约95%的公司、80%的个人都通过税务代理办理涉税事宜。目前，税务代理从业人员达27万人，代理费由市场调节，个人40澳元左右，小商业80澳元左右，公司从350澳元起，代理人可代理数百户纳税人。

澳大利亚税务机关认为中介机构的专业素质和经验可以帮助纳税人更准确地履行纳税义务，因此鼓励纳税人委托税务代理，并与中介机构建立特殊的合作通道，给予其更多便利。一是税务代理通过E-tax进行纳税申报时，可以查询到其客户的大量信息。二是纳税人通过税务代理纳税申报，可以延长缴纳期限。三是通过税务代理进行的退税申请，可以得到更多信任和更快的退税。税务机关与中介机构是平等协商的关系，经常与之研讨税收政策，了解纳税人的意见。

三、启示和建议

党的十八届三中全会关于坚持和完善基本经济制度、加快转变政府职能、深化财税体制改革、推进社会事业改革创新等部署对创新和发展我国税收征管的观念、体制、方法提出了新的要求。国家税务总局王军局长指出，完善征管体制是税制改革的保障，必须积极深化税收征管改革，打造税收征管模式升级版。这为突破影响征管模式、流程的体制性障碍提供了强大动力。

他山之石，可以攻玉。澳大利亚作为在IMF和OECD中发挥重要作用的成员，税收管理现代化水平很高，我们有必要立足我国实际，加以学习借鉴，为全面深化税收征管改革提供有益的方法论支持。

（一）加强税收征管改革的顶层设计和推动

自2009年新一轮深化征管改革启动以来，税源专业化管理、风险管理和信息化建设取得了较大进展，基层的改革实践丰富多彩。但是，在取得成效的同时，也因基础、资源禀赋不同，存在路径、模式的差异。更主要的是，职能转变和调整受到自上而下的体制制约，难以在更大领域向纵深发展。全面深化税收征管改革，亟待强化顶层设计和推动。

征管改革绝不是简单地调整部门职能和把现在的业务流程开发成软件，必须立足于创新和更高层次的发展，否则就会陷入机构职能“合久必分、分久必合”和技术加固、放大现有弊端的死循环。改革是一项系统工程，顶层设计应当统筹兼顾，按照风险管理的系统方法，注重“八个结合”，即总结基层有效创新和借鉴发达国家经验结合、税制与征管结合、服务与执法结合、业务与技术结合、征管体制与机构人事结合、质效与监督结合、长远规划与分步实施结合、重点突破与全面推进结合，遵循税收征管的客观规律，明确愿景目标，设计好路线图。当前，对于党中央、国务院已经提出明确要求、上下已经达成基本共识的问题，要抓住机遇，从五个关键点切入：

1.税制改革与征管改革双轮驱动

一是注重税制改革的设计、实施与征管体制、资源、改革方向的结合，同步配套推进。二是在改革完善地方税体系的同时，按税种划分国税、地税征管职责分工，改变同一税种以及税基相同、相关税种由国地税交叉征管的现状。三是加快修订征管法，进一步明确税收征管程序、纳税评估定位、涉税信息获取、电子商务税收征管等内容。四是提高目前适用的暂行条例、补充规定的法律级次，由全国人大以法律形式颁布，强化税法的严肃性、权威性。

2.深化行政审批改革

深化行政审批制度改革是政府职能转变的关键。征管改革首先从行政审批制度改革切入，才能彻底改变“以审代管”的传统管理方式。实行行政审批制度改革，不仅要关注减了多少项，改了多少项，更要关注减了、改了以后基层实际是如何运行的。特别要防止已经取消或转为备案的行政审批事项以年度审核、后续管理等名义重新形成事后的实质性审批。只有跳出既得利益的窠臼，行政审批改革到位，现代化的征管程序才能确立起来。

3.落实税源管理专业化

在统一征管基本程序的基础上，规范税源管理的专业化岗位设置，下决心改革固定管户、各事统管、高度集权的税收管理员制度，建设专业化的税务干部队伍，加快提升专业素质和培育职业精神。

4.推行风险管理

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于建立健全全社会房产和信用等基础数据统一平台、个人收入和财产信息系统、社会征信体系的举措为从根本上解决征纳双方信息不对称问题、提高纳税遵从度、提升征管质效提供了有利契机和可靠保障。我们应当积极跟进，创造条件推动上述措施的落实，使税收征管方式从“以审代管”、“管理员固定管户”向风险管理的历史性转变成为现实，使信息、信用成为现代化税收征管的主要手段。

5.树立大服务观

按照“三个服务”要求，将服务渗透在税收管理全过程，善于运用服务手段开展风险管理和促进遵从，提高税收工作的社会识别度、认同度，融入经济社会发展的大局。一是提高税收政策的公平性、确定性，强化宣传、咨询的实效性，加强与社会各界的沟通，鼓励纳税人参与和监督。二是改革审批制度、征管体制和流程，简化申报和发票管理，减少交叉管理、重复检查，大幅度减轻纳税人的程序性负担。三是提升信息化服务水平，完善社会化服务。四是提高执法透明度，强化对执法行为的监督。

（二）理顺征管基本程序

理顺“税务登记、申报纳税、纳税评估、税务稽查、强制征收、法律救济”的税收征管基本程序，构建以风险管理为主线、一体化的现代化征管体系，统筹利用征管资源，形成征管合力。

1.强化税务登记管理，夯实征管基础

税务登记是征管法确定的首个环节，是税收征管的源头，是采集纳税人基础信息最关键、效率最高的环节。纳税人法律意义上的新生、变更和注销，都要通过税务登记。将税务登记确立为征管基本程序第一个环节的重要意义在于普遍提升公民遵从税收法制的意识，奠定税收执法的基础。

一是要通过与质监、工商等部门的信息共享，提高税务登记效率，将税务登记作为即办事项，加强关键信息的复核，提高基础信息采集的质量。

二是企业、个人均应实行全国统一的终身制税号。纳税人跨区域迁移并持续经营的，税号不再变化，税务登记变更作为即办事项，不再进行检查，保证社会资源自由流动、不受限制。同时，实行税号与就业、银行存款、社会保险、医疗保险、各类投资等活动的关联，增强税务登记的约束力。

三是认真落实征管法第十七条关于纳税人开设银行账号向税务机关报告和金融机构在税务登记证件中登录纳税人账号的要求，争取人民银行定期向税务机关传递纳税人开设银行账号的信息。

四是将漏征漏管信息的核查纳入税务登记环节，由基础管理部门负责。

2.明确征纳责任，简并纳税申报

一是进一步确立纳税人自主申报纳税制度，在各税种分别规范纳税申报表的基础上，整合各税种有共性的附报资料，减少纳税人报送资料数量。

二是压缩审批、备案事项，缩减审批事项的办理环节、时限，前推到办税服务厅，尽量转为即办事项。严禁擅自增加报备事项和备案事项之后的审核程序。

三是整合纳税申报、退税申报，逐步将非行政审批的事项全部纳入申报表的范畴，取消单独的备案操作，取消事前的核定征收。

四是对不同规模的纳税人实行不同的申报期限，大型企业按月申报，中小企业按季、半年申报，不达起征点的纳税人免于申报，节约征纳成本。

五是全面取消税收管理员对纳税人申报的事前审核、签批，厘清征纳责任。

六是统一推行“无纸化、网上实时比对、信息防伪”的电子发票，逐步替代增值税专用发票“信息—纸质票—纸质票再扫描成信息—认证抄税比对”的模式，最终取消占办税服务厅主要工作量的增值税专用发票抄税、认证和各种发票领用、缴销等业务项目，实现从“以票管税”向“信息管税”的转变，并为加强电子商务税收征管和财务核算电子化奠定基础。

3.规范纳税评估，强化税源管理

按照征管基本程序把税源管理业务合并同类项，除了纳税评估已经包括的分析监控、统筹风险应对等内容外，将目前冠以各种名义的分析监控、税源管理工作纳入纳税评估环节，并限定在纳税人申报之后进行，例如，各税种优惠政策、特殊事项和汇算清缴的后续管理、审核；各类退税和核定征收调整的审核；大企业审计和反避税调查除全面检查外的所有环节；税务稽查选案、要求纳税人自查的环节，等等。这将使统筹运用征管资源、厘清部门职责、实施纳税人分类管理变为现实。

4.重点稽查，打击严重违法行为

稽查环节应当作为征管基本程序中的一个环节，重点对纳税评估环节提交的、社会各界举报反映的涉嫌严重违法行为的纳税人进行全面检查，是体现法律刚性的风险应对的手段之一。

一是要确保纳税评估环节发现重大问题的案件向税务稽查环节的顺畅移交，加强对评估环节该移交不移交、稽查环节该查处不查处问题的监督。

二是大企业审计、反避税调查涉及对纳税人实施全面检查的工作应当纳入税务稽查环节。

三是改革税务稽查自行选案、检查、审理、执行的封闭体系，将选案调整到纳税评估环节，案件审理、移送司法部门的职责交由法制部门进行。

5.依法履行强制征收职责

强制征收措施永远是针对拒不遵从法律的极少数，是保障纳税遵从不可缺少的风险应对手段。对极少数宽纵，就是对绝大多数纳税人的不公平、不服务。为了确保征管法规定的强制征收手段的规范执行，应当制定更加详细的操作细则。

要完善委托代征税款、协税护税等社会治税机制，探索委托有法律专业经验或信息优势的有关机构进行未申报户的催报、非正常户的调查、欠税催缴以及清缴欠税的前期调查等事务性工作。

6.完善税收法律救济

法律救济是保障征纳双方法律地位平等的关键环节。在优化服务、依法保障纳税人权益的同时，应当正确处理执法中面临的现实问题。

一是各征管环节都应制定具体详细的操作规程，对征纳双方交往的各种情形、处理准则、裁量标准分别作出规定，作为保持公平、规范执法的尺度。

二是按照“谁主张、谁举证”原则，科学、合理地界定税务机关、纳税人的举证责任，以支持纳税评估、税务稽查等工作的正常开展。

三是依法维护纳税人权益，严格执行行政复议、行政诉讼的法定程序。对于涉税案件查处过程中税务机关与纳税人的沟通协调和税法援助等工作，应当统一制定细则加以规范，并限定在纳税人举证说明或作出处理决定后等特定阶段进行，杜绝案件检查、审理期间的“人情税、关系税”。

（三）突出应用，实现征管业务与信息技术的高度融合

信息化是构建现代化征管体系的重要内容。澳大利亚税收信息化应用水平之所以高，不在于技术多么尖端，而在于紧紧围绕税务机关风险管理和为纳税人、社会各界提供服务的需求提供了实用的技术和及时到位的支持。我国税收信息化建设应当立足应用，重点抓好以下两方面的工作：

1.有效采集和应用信息

一是落实加强税收分析的要求，建立一体化统筹机制，整合各级、各部门风险分析的资源和力量，统一标准、提升质量、注重实效，建立统一的风险特征库、指标体系以及配套的知识共享机制，真正发挥风险分析监控对征管工作的引领作用。

二是囿于信息不完整、数据质量不高的现状，从实际出发，采用开发分析监控软件、后台目标数据库分析、应用分析工具等多种有效方式，迅速打开分析监控工作局面。对于经实践检验成熟有效的内容，纳入金税三期决策分析系统。

三是对应党的十八届三中全会关于建设全社会房产和信用等基础数据统一平台、个人收入和财产信息系统、全社会征信体系的部署，抓紧规划风险分析需求和应用模型，理清我们需要和能从中获得哪些信息，确定向社会征信体系输送哪些信息。

四是落实和利用好现行征管法第六、十五、十七、五十四、五十七、七十三条等规定，构建涉税信息采集应用体系，使信息尽快成为税收征管的主要手段。

五是规划和实施对个人收入、企业资金往来的信息采集方案。同时，提请相关部门加强现金管理，推动刷卡信用消费和达到一定额度的交易、支付实行转账，从源头强化对资金流动的监控。

2.加快金税三期信息平台的完善和推广

一是制定金税三期部署计划，紧扣征管基本程序运行的应用需求，加快金税三期信息平台的完善和推广，夯实税制改革和征管改革的信息平台。

二是统一推行免费的网上办税系统，实现网上咨询服务、税务登记、纳税申报、缴纳税款、审批备案、各类发票领用开具、软件和报表下载，降低纳税人办税成本，减轻办税服务厅压力。

三是坚持一体化规划和建设，加强信息化建设的总体规划和项目管控，统一和规范业务标准，切实强化技术支持，下大气力提高数据质量，构建支撑风险分析识别、运行监控的技术体系。

（四）推进配套改革

1.进行专业化、扁平化的机构职能调整

征管改革必须与机构人事制度改革紧密结合。按照转变政府职能的要求，在明确征管基本程序的基础上，把握专业化、扁平化的方向，进行横向、纵向的职能调整和配套的机构人事制度改革，提升治理能力和社会形象。

一是横向划分遵从管理、法制、保障等专业系列，改变各部门“小而全”、职能交叉、相互掣肘的局面。管理系列包括目前的纳税服务、风险监控、税源管理、税务稽查等部门，承载征管基本程序前四个环节的工作。法制系列包括目前的税政、法规、监督等部门，负责税收政策的研究解读和完善反馈、征管基本程序后两个环节的工作以及对执法情况的监督。保障系列包括人力资源、技术支持、后勤保障等部门。按照征管基本程序的专业化要求，对各系列之间、各系列之中交叉的职能进行厘清，对功能重叠的部门进行整合。

二是纵向机构职能扁平化。根据改革趋势，减少管理层级，精简上收区县级以下的外设机构，将五级征管体制变为四级。发挥各层级的优势，合理确定层级职责，总局、省市局由管理机关转变为征管实体单位，负责重点税源和跨区域企业集团的征管；区县级税务机关基层负责区域内的中小企业、个人纳税人的征管。通过实行终身制税号，淡化地域限制，国税系统逐步向三级征管体制演进。相应地，各层级人力资源的配备应当根据征管的职能进行调整。

2.以人为本，规划改革后税务干部的职业发展道路

转变职能和实行专业化、扁平化后，削权和机构精简势在必行。为了确保改革顺利推进，应当提前谋划税务干部的职业发展道路，例如，结合近年来逐步进入干部退休高峰的实际情况，按照专业化的方向，积极探索公务员专业等级制、调整虚实职结构等，调动改革参与者的积极性，形成长远的职业发展通道。

3.强化评价监督机制

一是通过推行风险管理和专业化，强化分工协作和监督制约，铲除不廉行为的土壤。

二是以“提高纳税遵从，提高纳税人满意度，降低税收流失，降低征纳成本”为主要内容建立征管质量评价机制，彰显税务系统的价值理念，分清征纳双方的责任义务，区分评价和考核的差异，全面、客观地评价征管质量，体现改革的优越性，引导机制的有效创新和持续改进，科学运用征管资源。

三是内外结合，强化监督。加大政务公开、外部监督、第三方评价力度，提高执行力，避免改革措施变形和偏差，监督和规范税务机关、税务人员执法行为。

[1]王 军.深化税制改革 服务发展大局[J].求是,2013,(24).

[2]王 军.以科技创新推进税收管理现代化——深入学习贯彻习近平同志关于实施创新发展战略的重要论述[N].人民日报,2013-12-12.

[3]国家税务总局办公厅.解放思想 改革创新 全面推进税收现代化——全国税务工作会议在京召开[EB/OL].http://www.chinatax.gov.cn/n2735/n2834/n2837/n426529/c619523/content.html,2013-12-26.

[4]Australian Taxation Office Canberra.Compliance Program 2012–2013，2012.

[5]European Commission Directorate-General Taxation and Customs Union.Compliance Risk Management Guide for Tax Administrations,2010.

[6]Australian Taxation Office.Progressing on Our Journey towards the Strategic Statement 2010-2015,2010.