山东省多部门合作艾滋病防治工作的情况分析

初爱娟,胡 军,唐宏雁，陶小润，郝连正，杨兴光

（1.临沂市沂水中心医院，山东 临沂 276400；2.山东省疾病预防控制中心，山东 济南 250014；3.山东省东明县疾病预防控制中心，山东 东明 274500）

山东省多部门合作艾滋病防治工作的情况分析

初爱娟1,胡 军2,唐宏雁3，陶小润2，郝连正2，杨兴光2

（1.临沂市沂水中心医院，山东 临沂 276400；2.山东省疾病预防控制中心，山东 济南 250014；3.山东省东明县疾病预防控制中心，山东 东明 274500）

[目的]分析山东省防艾项目县多部门合作与社会组织参与艾防工作的影响因素。[方法]采用整群抽样的方法，抽取山东省4个县，收集资料，开展问卷调查和访谈，整理数据，采用SPSS 20.0分析软件进行相关分析。[结果]4个县均成立了艾防机构，县政府领导任主任，95.65%的关键人认为当地政府很重视艾滋病防治工作；4个县的防治艾滋病工作委员会成员单位在15～26个，但项目期前后差别较大；项目前后资金投入差距非常大；4个县艾滋病防治多部门机构协调能力都比较强，但协调沟通渠道形式较单一，主要是会议和简报；4个县关键人都认为本县建立了艾滋病防治长效机制。[结论]政府重视、资金投入、多部门对应上级主管部门的重视、督导检查情况，体制机制建设情况，疾控部门工作的主动性及与多部门之间协调、沟通情况都对多部门参与艾滋病防治工作产生一定影响，应着重加强以上各方面的工作，促进艾滋病防治工作在更大范围开展和取得更好成效。

艾滋病；多部门合作；社会组织参与；分析

目前，我国艾滋病流行形势依然严峻，为加强艾滋病防治工作，国务院确定了“政府组织领导、部门各负其责、全社会共同参与”的艾滋病防治工作机制。山东省多部门合作与社会组织参与从宣传教育、对目标人群的预防、治疗和关怀等各个方面广泛开展了艾滋病防治工作。本研究主要根据实地调查情况，分析多部门合作与社会组织参与艾滋病防治工作的影响因素，有的放矢，更好地促进多地多部门合作与社会组织参与艾滋病防治工作。

1 调查对象与方法

1.1 对象

根据山东省艾滋病防治工作开展情况和地理分布等因素，整群抽取了全球基金艾滋病防治项目区菏泽市牡丹区、泰安市新泰市和全国艾滋病防治综合示范区菏泽市东明县、临沂市平邑县4个样本县（以下统称为项目县）作为研究对象。本次原计划调查两个非项目县，但通过了解发现，非项目县的多部门和社会组织都较少参与艾滋病防治工作，调查不能获取预期信息，故未进行调查。本研究主要通过项目县之间、同一个县项目前后的对比等对多部门合作与社会组织参与的影响因素进行分析。

1.2 方法

1.2.1 收集材料

收集各县疾控中心及多部门的相关文献、当地艾滋病防治年度工作总结、多部门协调会及内部相关资料。

1.2.2 问卷调查

问卷调查分为3部分，一是使用自行设计的调查表，由每县艾防机构负责人据实填写，4个县每县一份共4份。二是自行设计关键人调查问卷，组织卫生局、疾控中心、民政局、教育局等部门负责人独立填写，现场收回，共调查46人次，收回有效问卷46份。三是自行设计受益人调查问卷，由4个县所能追踪到的HIV/AIDS独立填写，4个县共88人接受调查，收回问卷88份。

1.2.3 访谈和进行小组讨论

提前设计访谈提纲，在相对密闭场所对关键人进行一对一访谈，全部录音，过后整理，4个县共访谈21人次。组织新泰市、平邑2县（市）卫生局、疾控中心负责人等召开小组讨论会2次。

1.2.4 资料录入和分析

使用Epidata软件录入数据，使用SPSS 20.0分析软件进行卫生统计学分析。

2 结果

2.1 总体情况

牡丹区和新泰市均是第三轮中国全球基金艾滋病项目区，项目执行期5年，即从2004年9月1日至2009年8月31日。加强多部门合作与社会组织参与是项目管理的重要工作内容之一。同时，第三轮中国全球基金艾滋病项目对多部门合作与社会组织参与的经费比例也有严格的要求，如一期为35%，二期为38%。东明县和平邑县是全国艾滋病综合防治示范区，项目自2009年3月启动，至2013年结束。第二轮全国艾滋病综合防治示范区工作方案明确要求，示范区政府要成立艾滋病防治委员会，要明确各部门职责，要建立健全政府统一领导，部门各负其责，全社会组织参与的工作机制[7]。

2.2 政府对于艾防工作的态度

从现场了解的情况看，4个县政府领导艾滋病相关知识比较丰富，对政策比较熟悉，对本县的艾防工作非常关注。政府领导均参加艾滋病防治活动和会议，慰问或看望艾滋病人。4个县均成立了艾防机构，县政府主要领导任主任，其中有三个县是政府一把手任主任。4个县参与调查的46人，95.65%的人都认为当地政府很重视艾滋病防治工作。在访谈中，有关键人认为：“光靠单位对疾病防控的重视，要想人为地启动并变成发自他内心的一种行动，是做不到的，就好比企业的工人一样，要么有激励杠杆、要么有经济杠杆、要么有政治杠杆，抓住一个杆才能撬动。如果没有项目，上级部门也不重视，没有来自其上级业务部门的压力，参与部门的积极性肯定会被影响。”

2.3 4个县参与艾滋病防治的多部门和社会组织数量

根据调查情况，4个县的防治艾滋病工作委员会成员单位为15～26个，但从2008-2012年4个县区多部门和社会组织参与艾防工作的数量来看，最多的是2012年的东明县，达到32个，而参与最少的是项目未开始时的平邑县，仅有3个。总的来看，全国示范区2个县随着项目的启动，多部门和社会组织参与数量逐年增加。而2009年之后两个全球基金项目区则因为项目结束呈明显下行趋势，尤其是2010年之后的3年，部门和社会组织参与数量都较少，见表1。

表1 2008-2012年4个县参与的部门和组织数

2.4 4个县艾防经费投入情况

从经费投入情况看，东明县和牡丹区政府都能按项目要求配套资金，并将这一部分资金纳入财政预算。但新泰市和牡丹区项目结束前后资金投入情况差别巨大，尤其是新泰市近三年的年均总投资仅13万元，见表2。

表2 2008-2012年4个县艾滋病防治总经费投入情况 万元

2.5 4个县多部门工作协调情况

从艾防机构调查表汇总资料看，各县均有艾滋病防治协调机构，且比较健全，均有政府领导参与、有固定的成员、有社会组织代表及艾滋病病毒感染者和病人参加、有日常运转的办公室。关键人对于艾防多部门机构沟通协调能力的评价情况，东明县有85.71%的人认为多部门机构协调能力很强，有14.29%的人认为比较强；平邑县认为协调能力很强和比较强的都是占50.00%；牡丹区有50.00%的人认为多部门机构协调能力很强，有28.57%的认为比较强，有21.43%的认为一般；新泰认为很强和比较强的分别占55.56%和44.44%。χ2检验结果表明，4个县在艾滋病防治多部门机构协调能力方面的差异无统计学意义（χ2=9.738，P=0.127）。

但也看到，多部门的协调沟通渠道主要是会议和简报，近5年会议和简报的频率和数量见表3。

表3 2008-2012年4个县多部门会议次数及简报期数

2.6 4个县多部门合作与社会组织参与机制建设情况

对于机制建设情况，在关键人问卷“您认为，当地有没有形成多部门合作的工作机制？”一项中，4个县参与调查的46人都认为本县已经形成了多部门合作的工作机制。在对“您认为当地是否形成了多部门合作的长效机制？”一项中，关键人进行了打分，对于4个县情况进行方差分析，表明4个县关键人对于本县艾滋病防治长效机制评价的差异无统计学意义（F=1.083，P=0.367）。但以VCT人数为例，可以看机制建设对于艾防工作的影响，见表4。

表4 2008-2012年4个县VCT人数变化情况

3 讨论

从全球基金艾滋病项目区和全国示范区各两个样本县的情况看，不管是横向还是纵向比较，项目或者说政策对于艾滋病防治的影响是全面的，也是深刻的，特别是在多部门参与的数量、参与领域、参与频度、参与积极性、交流沟通、政策数量、VCT人数的变化等等，其上行和下行曲线与政策恰好吻合。以全球基金项目区为例，在项目实施过程中，资金充裕，艾防工作各个方面力度都较大，参与部门较多，活动成效更显著；但没有了项目资金支持后，各个方面、各个层面工作的延续和拓展立即受到较大影响，出现弱化和滑坡的趋势，很多工作甚至处于停滞或倒退状态。而全国示范区的情况也是一样，随着项目的逐渐深入，各方面工作持续展开。说明项目对于艾滋病防治工作的推动作用很大。深入分析项目县的特点可见，多部门与社会组织参与艾滋病防治的影响因素与几个方面有关。

3.1 政府重视

石天明等[1]人的研究表明，只有广大干部群众，特别是各级党委、政府的主要领导人能认识到艾滋病防治工作的重要性、紧迫性，以更加务实的态度理解各种干预手段的合理性和必要性，才能形成政策开发的良好社会氛围和基础。本研究中4个县的情况表明，政府重视艾滋病防治工作的程度与艾滋病防治工作的开展情况有关。所以政府的态度对于艾防工作非常关键，也可以说，政府的重视是推进艾滋病防治工作的一个必备条件。一方面，项目往往对于政府的参与和支持提出明确要求，如成立组织、资金投入等，因此政府能够比较全面地了解艾防工作，参与艾防工作；另一方面，疾控部门要获取项目和落实项目要求，必须要首先争取政府对于项目及艾防工作的支持，在政府的统一组织或推动下，才有更多的单位和部门顺利参与到艾防工作和项目中，才能促进单位之间的相互沟通，评估工作效果，不断推进工作进展。本研究中，4个县政府成立艾防委员会、政府领导参加艾防会议和活动、探望艾滋病人等都是政府向社会传递出的一种信号，即政府非常重视艾防工作，要采取更有力措施推动工作的进展。而如果单纯靠疾控部门的协调，力度显弱，权威性不够，多部门被动参与，有可能会更多地依靠资金作为纽带，工作效率、效果和资金有效利用都必然受到很大影响。在访谈中一些关键人甚至认为，政府从行政管理的角度，将艾滋病防治工作作为一项硬性指标对多部门进行要求和考评，也一样会达到应有的效果。所以，加强领导层的开发在艾防工作中显得十分重要。

3.2 资金投入

向久荣等[2]人认为，经费是最重要的支持。本研究中不管是从一个县项目前后资金投入的对比，还是不同县之间相同年份或相似情况的比较，都可以明确的看出，艾防资金的投入与项目期恰好吻合，而多部门和社会组织参与情况也与项目期吻合，也可以说艾防资金投入与多部门和社会组织参与情况有关。因为项目期内资金比较充裕，疾控部门会以协议形式委托多部门和社会组织开展大量活动，多部门或其他社会组织也可以根据项目内容申请资金开展相关活动，所以多部门和社会组织参与及配合各类艾防活动都较多。而项目结束后政府投资如果不到位，会严重阻碍艾防活动的开展，甚至可能导致工作中断，前功尽弃。这种情况与邹雄[3]的研究相一致，他认为，对内部的成员来说，只要达到本部门的直接目标就可以获得回报，参与额外的基本公共卫生服务既不能得到即时收益，也不能算做正式的考核指标，所以多部门积极性会大打折扣。

3.3 多部门对应上级部门的重视

目前我国体制下，大多数部门都存在双重管理的问题，以教育局为例，教育局受当地政府的管理，也同时接受上级教育局（厅）的领导。在当地政府加强其对艾滋病防治工作检查、考核的同时，多部门的上级组织如果也把艾滋病防治工作情况纳入检查和考核指标，横向与纵向结合，能够引起各相关部门、单位的足够重视，参与的热情、积极性会更高。但这里也要有一个前提，即多部门的上级主管部门要与当地政府的艾防工作任务目标、检查标准保持一致，避免出现使部门疲于应付的情况。

3.4 督导检查的情况

督导检查增加是项目期的特点之一。督导检查的过程一方面是保证项目按要求推进，达到预期目标的一种形式，同时也是对项目县有针对性的指导和各地成功经验的交流和分享。研究发现，项目时期内，因为大规模、大范围、高密度的培训学习，比较频繁的相互交流，加上较多高层次专家的检查和指导，各个单位相互交流和集思广义，短时间内推动了疾控部门甚至是多部门综合实力的快速增强。疾控部门有能力发动更多的部门参与，多部门也在参与中提升了能力，参与积极性更高。

3.5 体制机制建设情况

艾滋病防治工作与其他疾病的防治相比，有其社会性、综合性、复杂性、协调性、保密性和成绩不显现性等特点，其具体工作涉及艾滋病知识的宣传、不同层次业务人员的培训、监测哨点的建立、艾滋病人的监测和评价体系的建立，监测数据的收集与分析、艾滋病病人的治疗管理及救助等社会性工作[4]。因此，短期效果并不显著，建立艾滋病防治长效机制尤显重要。以调查的

672全球基金艾滋病防治项目区为例，第三轮全球基金艾滋病项目虽然结束2年多的时间，2个县多部门组织、参与的活动有所减少，但是基本上还是在惯性运作。如牡丹区、新泰市近几年的VCT人数出现一定幅度的下滑，但依然高于其他2县或基本持平，说明全球基金艾滋病项目期内建立的机制和各项工作的影响仍然发挥着一定的作用。也说明多部门合作的机制建设在艾滋病防治工作中十分重要，利于发展和进一步巩固多部门合作的内容和形式。

3.6 多部门之间协调、沟通情况

开展有效的艾滋病预防与控制工作有赖于相关信息渠道的通畅和信息资源最大限度的利用[5]。从调查情况看，目前各县区的协调频率还是偏低，沟通渠道不够多样化，这与吴纪民[6]的研究相一致，他认为协调机制不完善, 造成资源配置不均衡等问题，不利于调动各部门参与艾滋病防治工作的积极性, 甚至在有些方面还引起部门间的利益冲突。艾滋病防治是多部门共同的工作、任务和职责，有的几个部门工作领域或者工作对象存在一定交叉，加强沟通、互相配合必然能够优势互补，起到分享经验教训、启迪工作思路、避免资源重复投入的作用[5]，提高工作效率。

3.7 疾控部门工作的主动性

调查也发现，疾控部门积极动脑筋，想办法，采取灵活多样的形式，利用已建立的机制，争取政府的支持，主动和不间断地加强与多部门之间的交流，在同样的条件下，多部门参与的数量、积极性都更好。

[1] 石天明,孔 灿,马国胜.云南省艾滋病防治多部门合作模式探讨[J].卫生软科学.2006,20(1)：2-4.

[2] 向久荣,邓发基,程晓华,等.鄂西北房县开展艾滋病健康教育的实践与体会[J].中外健康文摘.2011,8(6)：441-443.

[3] 邹 雄,马才辉,周东华.县级多部门基本公共卫生服务项目合作现状调查[J].医学与社会.2012,25(4)：32-35.

[4] 周长强.山东省艾滋病防治体系研究[D].济南：山东大学,2007.

[5] 姚 霞,陈仲丹.多部门合作与社会组织参与艾滋病项目设计与执行现状分析[J].中华疾病控制杂志.2009,13(4)：467-471.

[6] 吴纪民,柳 红,王 亮.多部门合作在艾滋病综合防治工作中存在的主要问题及改进措施[J].中国预防医学杂志,2008, 9(6)：499-500.

（本文编辑：张永光）

R512.91

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1003-2800（2014）10-0669-04

2014-03-04

山东省软科学研究计划项目——山东省多部门合作和社会参与艾滋病防治影响评价研究（2011RKGA3017）

初爱娟（1978-），女，山东临朐人，本科，档案馆员，主要从事医院管理方面的工作。

胡 军（1973-），男，山东淄博人，博士，副主任医师，主要从事卫生政策、艾滋病预防与控制方面的研究。