日本《劳动基准法》限制延时工作之借鉴∗

李文琦

(西北政法大学政治与公共管理学院,陕西 西安 710122)

日本《劳动基准法》限制延时工作之借鉴∗

李文琦

(西北政法大学政治与公共管理学院,陕西 西安 710122)

理性分析和探讨日本《劳动基准法》限制延时工作基准之修改背景和修改要点,结合我国实际情况,以其为鉴,提出了完善我国“延时工作制度”的对策建议,即:基于“平衡工作与生活”理念,充实内容;基于“公正、共享、发展”理念,强化权利;基于“由心及人的社会治理”理念,改革执法。

日本劳动基准法;延时工作;法律规制

《劳动基准法(1947)》(以下简称“劳基法”)是日本“劳动三法”之一。该法以日本宪法为依据,以国际劳工标准为目标,以改善雇员劳动条件,确保雇员劳动权益为目的,包括劳动契约、劳动工资、劳动卫生与安全等重要内容。延时工作基准制定于《劳基法》第四章。2008年年底,为了适应社会经济的急速变化,日本政府再次对其进行了深层次、细致化的修改。通过基准法修改,《劳基法》更进一步突出了对劳动者权益的保护。本文通过分析此次修法之背景和要点,以其为鉴,提出完善我国“延长工作时间规制制度”的对策建议。

一、日本《劳动基准法》延时工作基准之修改背景

(一)人口问题

日本是世界上少子化老龄化问题最为严重的国家。日本国立社会保障·人口问题研究所的《未来人口推算》资料表明,未来50年是日本人口结构加速变动时期,不仅总人口数会由2010年的12 806万人减少到2030年的11 662万人、2048年的9913万人和2060年的8674万人,生产年龄人口也会减少到总人口数的二分之一[1]。根据预测数据显示,2010－2060年间,日本少年儿童人口(0～14岁)将会由总人口13．1%的1684万人减少到总人口9．1%的791万人;生产年龄人口(15～64岁)将会由总人口63．8%的8173万人减少到总人口50．9%的4418万人;而老年人口(65岁以上)却会由总人口23．0%的2948万人增加到总人口39．9%的3464万人。

(二)教育问题

日本企业的加班文化①使绝大多数在职父母,特别是在职父亲严重缺少与子女相处、交流的时间。厚生劳动省2004年和2009年的《全国家庭儿童调查》结果揭示,日本在职父亲中(不含与子女分居的父亲),2004年有32．78%的人、2009年有35．67%的人能够基本保证每天准点下班,确保在傍晚7点前回到家中,37．85%(2009年为38．18%)的人表示只能保证在每晚9点前回到家中;15．71%(2009年为14．03%)的人表示能够在每晚10点前回到家中;0点前后回家者多达13．66%(2009年为12．12%)。这种看似习惯了的“延时化”工作模式不但伤害到在职者本人的身体健康,使抑郁症患者和过劳自杀人数大幅增加,而且也伤害到日本下一代的健康成长。调查还指出,在职父亲中,每周与子女(所有子女)累计沟通时间不足10小时者高达50%(2009年为50．6%)。其中,0～4小时者占31．2%(2009年为31．8%),5～9小时者占18．3%(2009年为18．8%)。与此同时,由于劳动者长期累积于工作中的压力无从排解,导致儿童受虐事件也急速增多。厚生劳动省社会福利行政业务报告显示, 1990年,日本年受理儿童虐待件数仅为1101件,但到了2008年已飙升至42 664件,19年间翻了39倍,见图1。

图1 1990－2008年日本年受理儿童虐待件数

(三)就业问题

1．就业意识问题。随着生活水平的提高,劳动者意识中逐渐减少了对单位的归属感,取而代之的是家庭和自我实现,具体情况见表1。换句话说,劳动者逐渐由以工作为中心转向工作和生活并重;与对公司的归属意识相比,更加注重工作中的自我实现。

表1 1983－2008年间日本劳动者就业意识部分调查及其结果

2．就业平等问题。在日本,尽管政府颁布了《男女雇用机会均等法》(1985)和《男女共同参与社会基本法》(1999)两部专门促进男女雇佣平等的法律,但是由于男女工作时间上的差异未能得到实质性消除,所以劳动力市场中的性别歧视依然严重:从就业形态看,绝大多数女性为非正规雇佣。日本总务省统计局2006年全国劳动力调查揭示,日本女性劳动者中,有52．7%的人属于非正规雇佣,而男性劳动者中仅有17．8%的人属此种雇佣形态;从就业岗位看,管理岗中的女性劳动者明显少于男性。据调查,日本民营企业中,部长、科长、主任等管理岗位的女性比重仅分别占3．7%、5．8%、10．8%。

3．从就业工资看,女性远远低于男性。日本厚生劳动省2008年工资结构基本统计调查显示,日本全职和非全职正式工中的女性平均时薪仅相当于男性的69．8%和79．6%。

二、日本《劳动基准法》延时工作基准之修改要点

上述背景唤醒了日本政府对劳动者工作时间的重视。2008年12月12日,日本国会通过了《劳动基准法》修正案②,决定对“延时工作及其与之密切相关的带薪休假基准”进行再次修订。修订宗旨为:限制长时间工作,保证劳动者身体健康的同时,实现工作与生活的和谐相融。修订要点[2]包括以下两个方面内容。

(一)控制过度加班行为

为了限制劳动者长时间工作,日本政府仅允许两类加班情形:一类是紧急情况,指因火灾或其他无法预料事件而发生的加班。该加班由于情况紧急,没有时间获得行政许可,劳基法规定雇主必须及时汇报加班事实并按相关制度办事;另一类是签订劳资协议,并对加班作出具体规划的情况。此类加班发生频繁,几乎涉及所有用人单位,因此成为本次修法的重点对象。

1．程序限制。签订被称为“第36条协议”的劳资协议,是日本限制加班许可的主要机制。新法第36条第1项强调,用人单位因临时性、紧急性事由(一般仅限于预决算期、奖金购物商战、交货期、大规模索赔应对、机械故障处理等,且时间不能超过半年)需要加班时,雇主必须做到:其一,与代表多数劳动者的工会签订协议。无工会情况下,应与多数劳动者代表签订协议。协议内容包括加班理由、业务种类、劳动者人数、法定工作时间、加班工作时间(具体到1天、1周、1年)、加班起止日期、加班工资标准、工资支付日期等。其二,协议加班时间应控制在厚生劳动省制定的“加班时间限制基准”内,见表2。万不得已需要超限度加班时,雇主除要说明原因外,还要明确超限度次数和时间。如,对于标准工时制劳动者,或以6次为限,确保劳动者月加班累计不超过60小时,年加班累计不超过420小时;或以2次为限,确保劳动者每3个月加班累计不超过150小时,年加班累计不超过400小时等。其三,将协议内容用书面递交或公示于众的方式告知所有劳动者。其四,报送劳动基准监察局,接受其审核、指导、建议、许可后方可延长工作时间。

表2 劳动者加班时间限制基准

2．经济限制。加大雇佣成本是政府限制雇主加班行为的有效途径之一。此次修法在对月加班累计超过60小时部分的工资标准进行上调的同时(法第37条第1项),强调凡根据本法第33条(紧急情况)或第36条协议组织劳动者加班的雇主,必须履行以下受国家强制力保障的硬法义务:一是准确确定加班类别。如,是否正常工作日、休息日或法定休息日加班;是否深夜(22:00－次日05:00)加班;是否超限度加班。二是精确计算加班工资。以“月”为单位,对超出法定工作时间进行的劳动,按照法定标准和劳动者实际加班时数正确计算加班工资。三是及时支付加班工资。雇主应在劳资协议规定时间(一般为加班发生月),把需要用现金形式发放的加班工资足额支付给劳动者。日本劳动者加班工资计算标准,见表3。

表3 日本劳动者加班工资计算标准

3．道德限制。制定“努力义务”,从道德层面限制雇主延长工作时间是日本《劳基法》的又一特色。“努力义务”,指不依赖或不直接依赖国家强制力保障,主要依靠当事人自我约束得以实现的(软法)义务。该义务由于能够作用于行为人的思想和态度,促使行为人思想观念发生渐变,进而认同并自觉遵守法律规则,因此深受日本政府重视。日本学术界也认为它为行政指导纲要建立了坚实的基础,在日本当前的社会背景下,是比刑事责任和民事责任更为有效的措施。修订后的“限度基准”第3条第2、3款规定,劳资双方签订“超限度加班协议”时,作为雇主,一方面应努力控制超限度规模,尽量缩短劳动者的加班时间;另一方面应按照超限度加班期限,分别制定不低于法定水平的加班工资标准。如,对月加班超过45小时者,按其正常小时工资的130%进行支付;对年加班超过360小时者按其正常小时工资的140%进行支付等。

(二)落实带薪休假制度

休息权是劳动权的一部分。落实劳动者的带薪休息权不仅可以限制劳动者超限度工作,而且也可以提高劳动者个人及其家庭的生活质量,实现工作与生活的和谐相融。日本带薪休假制度及其实践有许多独特之处,当中以“带薪休假使用率(实际休假天数/带薪假天数)”过低尤为突出。调查显示,日本在职劳动者(20～59岁,不包括小时工)的人均年休假使用率仅为47．4%[3],而与其同属发达国家的法国为94．7%、英国为92．3%、加拿大为89．4%、美国为76．9%[4]。如此悬殊之差距,究竟为何原因所致,日本政府决定反思制度并从法律层面给予进一步支持。

1．增添换休制度。针对在职者中,周工作超过60小时者突破10．0%,其中处于育儿期的男性年轻劳动者(30岁左右)高达32%的严峻局面,新法中增添了“休息权”归属于劳动者的带薪换休规定(法第37条第3项)。具体操作流程为(则第19条):一是计算换休时间。为了确保劳动者健康生活的同时不影响单位的正常工作秩序,本条款强调,并非60小时以上的所有加班时间都能兑换成带薪假期。可换休小时数＝(月加班时间－60小时)×换算率;换算率＝150%(法定月加班≥60小时工资标准)－130%(劳资协议中对加班超过60小时,且需要换休的劳动者制定的加班工资标准。该标准应大于法定125%的标准);二是定义换休单位。以劳资协议签订的日工作时间的一半(半日)或全部(一日)作为换休单位。计算尾数不足半日的,或者支付加班工资,或者与其他带薪假期合并使用;三是限定换休时限。为了让长时间加班者能尽早得到休息,换休时间限定在加班次月1日起两个月内;四是征求换休意见。雇主应在加班当月末日起5日内向劳动者征求换休意见。对于不欲换休者,应按协议时间为其支付全部加班工资;对于欲换休者,应首先向其支付剩余加班工资,然后为其落实换休计划。

2．灵活年休制度。长期以来,日本的年休假一直采用“半日”或“一日”为单位的休假方式,这让那些担心工作量大、岗位无人接替、影响勤务考评以及经常需要少量时间看医生,参加亲子活动,参与社区活动的劳动者很难利用,许多人甚至主动放弃。对此,政府决定进一步完善年休假制度,增加更加灵活、更为适用的休假方式(法第39条第4、7项,则第24条):一是与代表多数劳动者的工会签订协议(无工会情况下,应与多数劳动者代表签订协议),以年保5天为限,实行“小时”为单位的休假方式。劳动者年休给付标准见表4、表5;二是年休假1天对应的小时数应与劳资协议中的日工作时间相同。个别情况可按年日均工作小时为准;三是基于不损害劳动者利益原则,日工作时间尾数不满1小时的,应采用进位处理。如,日工作时间为7．5小时的,应按8小时处理。这样,劳动者以小时为单位,能够取得的年休时间总数则等于8小时/天×5天＝40小时。

表4 全日制劳动者年休假给付标准

表5 非全日制劳动者年休假给付标准

三、日本《劳动基准法》修订对我国的启示与借鉴

日本《劳基法》此次修订对探究我国扭转劳动基准实施困境的出路以及制定更为合理的工作时间制度具有重要的理论、现实及政策意义。

(一)我国已遇到了和日本相同的社会问题

1．少子化趋势明显。国家统计局发布数据显示,中国人口自然增长率呈逐年下降趋势,已由2002年的6．45‰降至2011年的4．79‰。从具体群体来看,65岁以上老年人口由总人口的7．3%上升到了9．1%;15～64岁生产年龄人口由总人口的70．3%上升到了74．4%;而0～14岁少年儿童由总人口的22．4%下降到了16．5%[5]。

2．超限度加班严重。我国《劳动法》规定,劳动者每天加班时间不能超过1小时,如因特殊需要,每天加班时间不能超过3小时,月累计不能超过36个小时。但是,据北京市统计局数据显示,北京市就业人口平均每周工作5．9天,约合47．2小时[6];据上海市松江区劳动局统计,2002－2007年这五年40%以上的劳动监察案件都是企业未能遵守法定加班时间;据中国财贸经纺烟草工会对浙江、江苏等5省纺织产业的一份调查报告显示,农民工日工作时间一般都在12小时左右,月平均工作时间为306小时,超时劳动达139小时,是法律允许加班最高时限的3．86倍[7]。

3．亲子间沟通稀少。现有调查显示,我国内地青少年与父母沟通时间普遍偏少,每周最少的不足4小时;与母子沟通相比,父子沟通时间更少,每周仅有1小时的初中生占到了42．6%[8]。

(二)我国“延时工作制度”还存在严重问题

1．规制不健全。目前,在延时工作限制基准中,我国既没有按照周、月、年等具体工作时限进行分档限定,也没有对不同工时制的劳动者给予区别限定;在带薪年休制度中,仅覆盖了机关、团体、企事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户的职工,而未覆盖家政护理业的住家型和非住家型保姆。另外,家政人员的工作时间亦无法律规制。

2．规制不科学。一是部分基准偏紧,显现“法不罚众”的倾向。这一点既存在于标准工时规定中,又突显于延长工作时间长度的最高限制中。对此前文已有例证,不再赘述。二是限制基准过于原则,不利于操作。如,在延长工作时间原因方面,《劳动法(第41条)》虽然以用人单位“生产经营需要”、“特殊原因”为条件,但未明确具体情形,从而留下很大的解释空间;在《职工带薪年休假条例》中,当前仅对休假天数、不享受对象和能否跨年度等进行了限定,而未对休假形式这一职工最关心、最易与雇主发生碰撞的问题作出详细规定,包括集中休或分段休、按日休或按时休以及能否与其他带薪假期合并使用等。

3．规制实施难。首先,劳动力分化严重,团结起来与资方博弈的可能性和力量不足。其次,劳动监察软化,缺技术,缺手段,缺人员,缺经费,缺支持。再次,违法处罚不力,罚金低,难震慑。

(三)完善我国“延时工作制度”的对策

1．充实内容,基于“平衡工作与生活”理念。“工作与生活的平衡”不仅是影响劳动者职业生涯发展和个人生活幸福的重要因素,而且也是决定企业经济效益和稳定社会发展的关键因素。工作生活平衡主要包括时间平衡、心理平衡和满意平衡[9]。其中,时间平衡是协调工作与生活的核心内容,它在一定程度上又影响着后两种平衡。因此,合理把握并有效控制劳动者长时间工作,是实施工作生活平衡计划的关键,是实现工作与生活和谐相融的根本保证。

借鉴日本经验,我国“延时工作制度”在内容建设上应力求“全、细、美”三点。“全”,即一方面要适用于全体劳动者,尤其应覆盖次属劳动力市场中的弱势灵活就业群体;另一方面,要重视劳动者就业意识的改变,对劳动者身体层面的安全卫生基准作出修改的同时,应逐渐增添劳动者心理层面的安全卫生基准。“细”即语言精确,便于操作。日本《劳基法》除要求语言准确、严谨、规范外,还要求对内容及操作上易引起歧义的地方附加注释、范例(包括计算)及图像说明等;“美”,即合理、人性化。为了满足劳动者的多样化需求,平衡其工作与生活,规避有限黄金周的制度瓶颈,目前应在延时工作基准中增添“部分加班对换假期”的详细规定,将带薪假期的计算方式灵活成“日、半日、小时”三种标准,并尝试将两种或两种以上的带薪休假制度合并使用。

2．强化权利,基于“公正、共享、发展”理念。一个现代的、健康的社会所应信奉的基本理念是:公正、共享、发展。一个社会遵循公正的基本规则,就能够实现社会的有效整合和社会的团结,就可以让绝大多数社会成员都受益,从而实现真正意义上的发展,避免只有少数人收益的“有增长无发展”的情形[10]。

由上文分析得知,集体谈判和劳资协议在协调劳动关系、保护劳动者权益中具有极其重要的作用。根据日本厚生劳动省统计显示,被提交至集体谈判的事项中,劳动时间与休假事件最多(占89．9%),其次是职业安全卫生(占86．8%)和薪酬(占82．1%)。这充分表明日本企业工会和劳资协议会(经营协议会)在维持和改善劳动条件方面的确发挥了重要作用,表现出强大的力量和优势。我国早在1994年就提出了集体协商的概念,从时间上来看已有17年的历史,然而因工会“无为”和劳方“无力”,其并未真正地发挥作用。可见,要完善中国的集体协商制度,首先应强化工会和劳方的权利。在工会权利方面,应重点着力于增强工会组织的独立性、工会服务的主动性和工会维权的专业性;在个人权利方面,应重点通过培育、引导、提升劳动者的维权意识和能力,稳步推进集体协商制度自下向上发展。

3．基于“由心及人的社会治理”理念,改革执法。日本“延时工作基准”中的“努力义务”(软法),使其将传统执法(指依赖强制性手段和命令处罚的执法方式)和协商行政执法有效地结合了起来,这一点非常值得我国借鉴。

协商行政执法是一种与相对人对话、协商、合作的执法方式,是合意理念在行政领域的渗透。相对于简单而刚性的硬法机制来说,其带来了当事人的理解和支持,减少了监督纠正违法行为的执法成本,减少了强制性权力的滥用和腐败的发生。从国家治理的角度来说,协商行政执法能够增强公民对国家机关合法性的认同,减少抗法和群体性事件的发生[11]。因此,我国在“延时工作制度”建设中,也要重视协商行政执法,一方面努力树立法律权威,不断完善硬法的制度、程序、责任和救济机制;另一方面也应注意推行软法机制,积极发挥协商与激励在行政执法过程中所具有的优势。

注释:

① 加班指超过法律规定长度的工作时间。在实践中将延长工作时间称为加班加点,有时将加班加点统称为加班。

② 此次修正包括三部分:劳动基准法律条文修改(简称“法”);劳动基准法实施条例修改(简称“则”);延长工作时间限度基准修改(简称“限度基准”)。

[1] 国立社会保障·人口問題研究所．日本の将来推計人口[EB/OL]．(2012-01-30)[2013-09-24]．http:∥www．ipss．go．jp/．

[2] 厚生労働省．労働基準法の一部を改正する法律(平成20年法律第89号)[EB/OL]．(2008-12-12) [2013-09-24]．http:∥www．mhlw．go．jp/．

[3] 厚生労働省．平成22年就労条件総合調査結果の概況[EB/OL]．(2010-11-24)[2013-09-24]．http:∥www．mhlw．go．jp/．

[4] エクスペディアジャパン:有給休暇·国際比較調査[EB/OL]．(2013-06-30)[2013-09-24]．http:∥www．expedia．co．jp/．

[5] 统计局．中国人口增长绝对数量逐年减少[EB/OL]．(2012-08-18)[2013-09-24]．http:∥www．guancha．cn/．

[6] 董保华．中国劳动基准法的目标选择[J]．法学,2007 (1):52-60．

[7] 沈同仙．我国劳动基准的实施现状及对策[J]．当代法学,2007(4):82-86．

[8] 雷 雳,王争艳,张 雷．初中生的亲子沟通及其与家庭环境关系和社会适应关系的研究[J],应用心理学,2002(1):14-19．

[9] 袁 凌,林 菲．工作生活平衡计划的构成及其实施策略[J]．统计与决策,2008(20):176-177．

[10] 吴忠民．社会公正论[M]．济南:山东人民出版社, 2004:1-10．

[11] 罗豪才．软法的理论与实践[M]．北京:北京大学出版社,2010:364-370．

(责任编辑 王婷婷)

Lessons from the Restrictions of Extending Working Hours: A Study Based on the Labor Standards Act of Japan

LI Wen-qi
(School of Politics and Public Administration,Northwest University of Political Science and Law,Xi＇an 710122,Shaanxi,China)

According to the analysis of provisions about the restrictions of extending working hours in The Labor Standards Act of Japan,this paper summarized the background and the main points of the modifications in this act,in order to put forward some experience and inspiration to perfect China＇s on going provisions about extending working hours:based on the concept of“work life balance”,we should make the provisions comprehensive,detailed and humanistic;based on the concept of“justice, sharing and development”,we should strengthening the rights of labor and the labor union;based on the concept of“social governance:from the heart to the people”,we should reform the execution pattern of the present provisions．

Japanese Labor Standard Law;extended working time;regulation and law

C972,D912．5

A

10．3963/j．issn．1671-6477．2014．05．016

2013-11-11

李文琦(1970—),女,陕西省西安市人,西北政法大学政治与公共管理学院副教授,硕士,主要从事劳动与社会保障研究。

2011年国家社会科学基金项目(11BJY107)