从规范性引用文件反思地方标准的质量问题

曾 伟 ，胡小萍

从规范性引用文件反思地方标准的质量问题

曾 伟1，胡小萍2

由于缺乏客观量化的评价指标，地方标准的质量问题是一项较少被深入研究的课题。在现有地方标准质量良莠不齐，不合格标准大量产生的背景下，本文从地方标准规范性引用文件存在的问题入手，对导致地方标准质量下降的深层次原因进行了反思，以期广大标准化工作者关注地方标准的质量，共同提升地方标准的质量与水平。

地方标准 制修订 规范性引用文件 质量

1.引言

党的十八大以来新一轮改革中，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用逐步成为全社会共识。标准作为一种基础性的科技资源，如何以市场经济方式来配置这一资源是一项全新的研究课题。在以市场方式配置标准资源的过程中，不能回避的一个重要问题就是标准质量，标准质量的参差不齐必然影响标准资源的合理配置。规范性引用文件是标准的规范性一般要素，也是一个可选要素，地方标准规范性引用文件存在的问题从侧面体现出地方标准的质量乱象，分析导致地方标准质量堪忧的深层次原因是一个值得深入研究的课题。

2. 地方标准规范性引用文件存在的问题

“规范性引用文件”是指标准中引用了某文件或其条款后，这些文件或其条款同时也构成了标准不可分割的组成部分，它们与标准中的规范性技术要素具有同等的效力。笔者通过对近几年有关规范性引用文件的研究成果进行对比分析发现，地方标准在研制过程中存在诸多问题，有些问题的观念仍然存在争议。例如，文献中有关一致性程度的标示问题的表述并不准确，并非被引用的国家标准或行业标准与国际标准存在一致性程度，就在规范性引用文件中进行标注。在规范性引用文件中标注一致性程度标识的前提是“我国标准以国际标准为基础编写，并与国际标准保持着一致性程度”。有关规范性引用文件的常见问题详见表1。

表1 地方标准规范性引用文件常见问题一览表

6引用完整文件/可接受引用文件将来所有变化（不注日期） [7]7引用具体章条、附录、图标等编号/引用文件修改是否适用尚不确定（注日期）[5][7]列入的文件已废止或被替代 [3][1][6]9注日期引用文件不是最新版本 [5][7]10编辑性错误8 文件有效性规范性引用文件排列无序 [3][1][5][6]11 规范性引用文件排列顺序错误 [7]12 引用的文件名称或编号有误 [1][5]13 凡是注日期的引用文件，仅所注日期的版本适用于… [5]14 一致性程度标识 该标注一致性程度时未标注 [4][7]15其他引用了法律、行政法规、部门规章等政策性文件 [1]16 引用的地方标准不符合规则 [3]

在标准的研制过程中如何避免以上种种错误编写出符合要求的规范性引用文件，在参考文献[1][2]中有详细的介绍，参考文献[3][7]也就规范性引用文件存在的问题进行了探讨和研究，囿于篇幅，本文不打算对这些问题及涉及的规则进行全面介绍。在地方标准规范性引用文件编写存在诸多问题的背后，是对地方标准质量的漠视，本文旨在通过规范性引用文件存在的问题探讨地方标准的质量。

3.地方标准的质量

《中华人民共和国标准化法》中规定：对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准。正是基于对各个地方气候变化、地理特征、产品特征迥异的考虑，地方标准的编制与实施能够很大程度上避免“一刀切”，体现了标准化工作的灵活性。由于对标准质量与价值的衡量与评价缺乏统一、具体、量化的评价指标体系，目前我国对有关标准质量与价值问题的研究还不够充分。然而，一项标准的质量直接关系到该项标准是否能够以及多大程度上给利益相关方带来经济效益与社会效益。

按照传统质量管理理论，质量就是一组固有特性满足要求的程度。标准的质量可以理解为标准的一组固有特性满足标准相关方要求的程度。质量“四性”同样可以使用在标准的质量上：（1）经济性。标准质量的经济性就是要用最少的经济投入，产生最大的经济收益，即因由标准的实施而产生的各种直接或间接的总收入，而经济投入则包括资料文献费用、聘请专家、会议费、检测测试费、调研差旅费等。避免预算决算表仅仅是因为申报与验收的需要，而实际操作过程中则是另外一种情况，只有将标准的研制经费真正用到实处，才有可能保证地方标准质量。（2）广义性。标准质量的决定性因素不仅仅是标准本身，标准的研制过程、标准化工作的相关保障制度等对标准质量具有至关重要的作用，因此，地方标准质量的广义性是指标准、标准的研制过程及保障制度都要讲质量。（3）时效性。地方标准一旦发布实施，适时开展修订或者废止工作十分必要。现实的情况是往往地方标准发布之后缺乏有效的监控，以至于技术、环境等发生了变化后标准仍然不变，直到发生重大食品安全事故、环境安全事故、人身安全事故后才开始着手相关标准的清理和鉴定工作，从这个意义上讲，地方标准的时效性直接影响着标准质量。（4）相对性。地方标准的利益相关方包括企业、消费者、行业协会、政府部门等，由于不同的利益相关方对标准质量的要求不同，标准质量对于不同的利益相关方具有相对性。统筹兼顾标准质量的“四性”是衡量标准质量的基础。

4.关于地方标准质量的几点思考

4.1 地方标准的研制应“去功利化”

是否需要立项某个地方标准，判断的唯一准则就是该领域是否发展成熟到需要出台标准进行规范和提升。然而，正是由于这一准则只是定性衡量，导致许多地方在地方标准研制方面的“功利化”色彩日益严重。申报地方标准更多的是考虑将来能否申请标准研制资助奖励、标准研制贡献奖、标准化科技成果等名目繁多的奖项，个别标准起草人更多是考虑个人的项目经历、职称晋升，至于该项标准是否适用、将来实施是否能产生较好的经济或社会效益则较少考虑。正是由于功利化的因素，地方标准在研制的过程中容易误入歧途，导致标准质量日益下滑，由此，地方标准的研制“去功利化”刻不容缓。

4.2 研制过程应围绕标准相关方的需求展开

评判一项标准质量的好坏，莫过于探讨标准的内容是否真正意义上满足了利益相关方的需求。对于企业，要考虑便于组织生产、降低生产成本、提高利润；消费者更关心的是标准能否保障产品与服务的安全、降低消费成本；行业协会希望藉由标准统一协调行业成员健康快速发展；政府部门则希望通过标准实现高效管理、提供更好的公共服务。一项高质量的标准就在于能充分满足这些利益相关方的合理诉求，标准的研制过程理应围绕这些需求展开，而不是刻意回避一些较难处理的问题。

4.3 严格标准研制程序，各环节严把质量关

国家标准与行业标准的研制过程一般要经历预研、立项、起草、征求意见、审查、批准、出版、复审及废止等环节。制定这一系列严格程序目的就是为了确保标准质量。制定标准是一项严谨的工作，容不得半点马虎，地方标准的研制理应遵循这一程序，层层把关。现在地方标准研制出现一种现象就是“申报立项很重视、申报奖励很重视，中间过程不重视”，究其原因，申报立项成功意味着研制经费或者“参与权”，申报奖励成功意味着物质奖励或荣誉。严格标准研制程序，各环节严把质量关，才能杜绝这一“两头重，中间轻”现象。

4.4 核心规范性技术要素尽量不采取引用的方式

每一项地方标准都有其核心内容——规范性技术要素，也就是本标准到底规范的是什么。GB/T 1.1中介绍标准在起草过程中引用其他标准的原因：（1）涉及了其他专业领域；（2）避免了标准间的不协调；（3）避免标准篇幅过大；（3）避免抄录错误。许多地方标准的核心规范性技术要素大量采取引用其他标准的方式，导致标准核心内容缺失。标准的使用者拿到这样的标准，只是类似于拿到一个“索引标准”，所有关键要求和参数不得不再次查阅被引用的标准。这样的标准质量显然不被标准使用者所接受。

4.5 强制性手段掩盖不了标准的质量问题

诸多地方标准在实施阶段存在难以实施甚至无法实施的现象，标准质量亟待提高是根本原因。而部分标准的实施者将这一现象归咎于标准不具备强制性或标准强制执行的力度不够，甚至主张多搞强制性标准，通过法律的强制性来推动标准的实施。标准作为利益相关方协商一致而形成的规范性文件，其内涵不应具有强制性，如果标准水平高、质量好，为了达到最佳秩序，必然引起利益相关方的主动实施与采纳，而不是通过强制性行政手段实施。相反，通过强制性手段只会掩盖标准质量存在的问题。

4.6 跳出星级评定、等级划分的误区

在地方标准立项申报时，许多申请者往往优先考虑针对特定领域的星级评定、等级划分标准，根据需要研制此类标准，将评定对象划分为三六九等，促进低等级向高等级学习原本无可厚非，然而过多的评级标准在标准质量不佳的情况下反而会阻碍行业的健康发展。如果标准质量存在问题，必然导致评定出来的等级并不科学，评定对象在获得相关的等级之后并没有按照相关的规范约束自己，标准的制定者往往捷足先得，具备了等级评定的最终决定权，容易滋生标准领域的寻租行为。

5.总结

在我国各类地方标准的研制过程中，规范性引用文件的编制存在各种各样的问题，尽管这些问题并不是影响地方标准质量的决定性因素，却可以引发对地方标准的质量与价值的几点反思。质量是产品的生命力，标准的质量就是标准的唯一生命力，通过地方标准化工作制度与方式的不断改革与创新，努力制造有价值的标准是“地方标准”题中应有之义。

[1] 国家标准技术审查部. 标准研制与审查[M].北京:中国标准出版社,2013.

[2] 白殿一. 标准的编写[M].北京:中国标准出版社,2009.

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[5] 曹剑锋. 标准编写中常见问题解析之三:标准的范围和规范性引用文件[J].中国标准导报,2013(9):70.

[6] 章坚青,梁雪元,景尧. 标准编写过程中典型错误解析(一)——规范性引用文件[J].核标准计量与质量,2011(2):21-25.

[7] 王金武,张洪,王长会. 标准编写过程中对“规范性引用文件”的理解[J].机械工业标准化与质量,2009(6):43-44.

[8] 王忠敏. 突破标准起草人署名的误区[J].中国标准化,2013(10):65-67.

[9] 王玮,金艳芳,孙爱国,等. 关于“标准质量”的新思考[J].中国标准化,2013(9):52-55.

The quality problem of local standards is a little -studied subject because lack of objective and quantitative evaluation indicators. Under the background of existing local standards in quality varies greatly and generating a large number of "junk standards", This paper reflects the deep-seated reasons that leading to the quality decline of local standards from the existing problem of local standard normative reference documents. In order to the majority of standardization workerSConcern about the quality of local standards, and improve the quality and level of the local standards together.

provincial standard， formulation and revision，normative reference，quality

1.武汉市标准化研究院
2.武汉市质量技术监督教育培训中心