以改革促进经济增长结构优化

彭文生

作者为中金公司首席经济学家、董事总经理

如果改革切实推进、结构优化有较大力度，略低于7.5%的增长可能也被接受。实际上，目前已经着手实行的各项改革在2014年必然加速进行，这样才能保证2020年全面实现三中全会的改革目标

年前召开的中央经济工作会议提出坚持稳中求进工作总基调，把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域各个环节，保持宏观经济政策连续性和稳定性。

增长目标7.5%不变，力争结构优化

之前市场分析人士包括我们在内，普遍存在政府会把2014年GDP增速目标下调至7%，为结构调整预留更多空间的预测。虽然主要经济目标有待于3月的人大会议后才会正式公布，但本次会议提出“保持国内生产总值合理增长，努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度”，结合中央政府之前的一系列表态分析，我们判断2014年政府仍将把GDP年度增长目标设定在7.5%左右，目的是为了提振居民和企业部门的预期和信心、激发内生增长动力。

我们判断，虽然7.5%左右的增长目标维持不变，但其内涵将有所变化，增长目标的刚性可能没有过去强。比如，如果经济受到比较大的外在冲击，政策将不会不顾“后遗症”来刺激短期需求，非得把增长维持在7.5%的上方。另外，如果改革切实推进、结构优化有较大力度，略低于7.5%的增长可能也被接受。

我们维持2014年度展望报告（《新经济的起点》，2013年11月11日）的观点，预计2014年的总体经济增长和2013年差不多，在7.6%的水平，但总需求结构将改善，体现为投资增速放缓，消费增速加快。

宏观政策将在边际上趋紧

2014年的宏观政策基调仍然是延续多年的积极的财政政策和稳健的货币政策。中央经济工作会议提出要完善调整财政支出结构，保持货币信贷及社会融资规模合理增长。我们认为，由于影子银行和地方政府债务规模持续扩大，防范金融风险的压力加大了，2014年的宏观经济政策在边际上存在趋紧的压力。预计2014年CPI控制目标将维持3.5%，在潜在增速逐渐放缓的背景下，如果2014年实际经济增速与2013年基本持平，意味着产出缺口较2013年扩大，通胀压力也限制了货币政策放松的空间。

——预计央行为2014年M2设定的预测值仍为13%，而2013年最终的增速将高于年初预期，增加了央行控制流动性的压力。近期的利率上升代表央行货币政策在收紧，背后的原因是在增长企稳反弹的背景下，货币政策更侧重于防控金融风险，利用价格工具来调节银行以及更广义的金融系统中信用的扩张，籍此加强防范影子银行、房地产泡沫和地方融资平台债务纠缠而生的金融风险。

——财政政策方面，预计2014年政府财政赤字约1.3万亿元，绝对额较2013年有所上升，但赤字率保持稳定，财政对GDP增长的拉动远小于2013年。但是，2013年前11个月的财政扩张力度与2012年相比明显偏慢，累计有近5000亿元的盈余。如果2013年12月份的财政投放也不如上年，导致2013年实际赤字明显低于预算，那么2014年1.3万亿元的预算赤字对经济就会形成比较强的拉动作用。2014年营改增的范围和影响将扩大，预计年减税从2013年的2000亿元左右扩大到今后两年的年减税3500亿元－4000亿元，对新纳入营改增范畴的行业和地区增长构成支持。

改革瞄准“国退民进”

2014年是全面落实三中全会改革方向的第一年，改革无疑是最大的主题。从中央经济工作会议传达的信号看，“国退民进”是当前诸多改革措施的指向。会议提出要把改革贯穿于经济社会发展各个领域各个环节，以改革促发展、促转方式调结构、促民生改善。目前已经着手实行的各项改革在2014年必然加速进行，才能保证2020年全面实现三中全会的改革目标。

——国有企业改革重点将从过去对国企管理方式的关注转移到国有资产配置的优化上，这将主要通过设立国有资本运营公司实现，应能很快在文化产业等领域看到这方面的明显进展。

——各领域改革中，金融领域的利率市场化的进展可能比较显著，放开存款利率上限、直到完全取消利率上限有可能在未来2-3年实现，这意味着央行将在2014年进一步推进放松利率管制的措施，并推出存款保险机制。

——放松对价格的管制，通过公共产品价格的市场化改革，形成有效反映真实效率的价格机制是三中全会特别强调的，预计自然产品资源、基础设施、准公共品(如教育、医疗)等重要价格改革在拖延多年后，在2014年将全面铺开。财政和土地等领域改革也将逐步推进。

——中央推动简政放权，有利于减少各级政府对经济的干预。打破国有企业垄断和降低民营企业准入门槛的改革也将有利于民间投资增长。利率市场化和营改增将在融资和税收上有利于民营经济发展。如果说过去5年在四万亿投资刺激下造成的结果是“国进民退”，那么未来5年的改革可能开创出新一轮的“国退民进”局面。

城镇化有望限制投资下行的压力

中央经济工作会议公告并未专门提出城镇化问题，但2013年12月3日召开的政治局会议提出要走新型城镇化道路，出台实施国家新型城镇化规划，落实和完善区域发展规划和政策，增强欠发达地区发展能力。

——新的城镇化规划估计将着重强调城市布局的调整，提出发展若干城市群的概念，如能实现，有助于增强吸纳农村人口、特别是已在城市就业但户籍仍为农村的转移人口实现“二次城镇化”。

——随着新型城镇化概念提出，城市间和城市内部轨道交通、节能环保、供气供水和智慧城市等方面的投资空间明显加大。

——比较值得注意的是，新的城镇化规划可能在已经被比较充分讨论的户籍、土地制度、城市建设投融资方式改革之外，还强调保证城市间人口自由流动迁徙的体制机制建设，这将有利于打破地区间的分割和垄断、促进全国统一大市场的形成。

控制债务风险可能带来下行风险

比较不同寻常的是，中央经济工作会议提出2014年的主要任务中，用了一个专门段落陈述了控制债务风险，提出要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，并把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。从对经济的影响看，地方政府债务高企，意味着地方政府融资量大，对经济干预较多，并由此造成对私人经济部门较严重的挤压。

——最新的审计结果显示，我国目前政府负债率仍在安全边界内，而且整体的经济增长率仍然高于政府发债利率，整个政府负债的可持续性不存在系统性风险。但地方整体债务年均增速高达27%。尤其是一些地方政府通过影子银行的渠道融资，利率较高，甚至可能高于当地可持续的经济增长率，局部的地方政府债务存在不可持续的风险。

——另外，过去两年地方政府负债短期化情况加剧。审计结果显示，在未来2.5年到期债务占比高达62%。而在2010年，未来3年到期债务占比还是53%。同时在债务资金投向中，用于基础性、公益性等项目的资金占比达到87%。地方政府债务与资金使用，存在严重的期限错配，给地方政府债务的流动性带来较大风险。

——预计中央和地方政府的资产负债表编制工作将在2014年全面展开，在此基础上建立规范化的地方举债机制。政策将主要通过控制债务增量，同时对存量债务展期、重组以修正期限错配的措施来应对。2014年地方政府债务到期量较多，在货币政策偏紧的情况下不排除个别融资平台出现偿债困难，虽然发生系统性金融危机的可能性仍然很小，但可能导致流动性条件在某些时刻比我们预期的要紧，带来一定的经济下行风险。