推进新型城镇化与农业现代化协调发展

2014-05-24黄城刘金石

党政研究 2014年3期

黄城+刘金石

〔摘要〕推进新型城镇化与实现农业现代化是我国当前全面深化改革阶段面临的两大重要任务。新型城镇化与农业现代化相互联动、互相促进。推进新型城镇化与农业现代化协调发展，需要科学统筹城乡发展、构建新型城乡关系；大力实施农村土地产权改革、合理配置土地资源；发展多种形式规模经营、构建新型农业经营体系；完善农业职业教育、培育现代农民；促进公共资源均衡配置、提供全方位信息化服务。

〔关键词〕新型城镇化；农业现代化；农业；新型农业经营体系

〔中图分类号〕F320.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）01-0020-05

一、引言

在《政府工作报告（2014）》中，李克强总理强调，农业是扩内需调结构的重要领域，更是安天下稳民心的产业，要推进农业现代化，把13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中。同时李克强总理也指出，城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托，要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，要有序推进农业转移人口市民化。不少人甚至有些专家不禁会提出疑问，加快农民市民化，农业怎么办？如何保持农民的生产力？如何提高农业现代化水平？如何确保谷物基本自给、口粮绝对安全？或者说如何推进新型城镇化与农业现代化协调发展，或者说如何在推进新型城镇化的过程中同时实现农业现代化？这是我国当前“打造中国经济升级版”、全面推进深化改革阶段的重要任务。

近年来我国城镇化快速推进，截至2012年末，中国总人口为135404万人，城镇人口为71182万人，乡村人口为64222万人，城镇化率为52.57%，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。2012年，党的十八大指出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，要以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。2013年，党的十八届三中全会提出要完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。与此同时，中央一号文件连续十一年关注“三农问题”，强调我国正处在经济社会发展转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多，要在全面深化农村改革过程中，不断推进中国特色农业现代化，完善国家粮食安全保障体系，坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，加快构建新型农业经营体系，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。

二、新型城镇化与农业现代化：内涵与外延

城镇化（Urbanization）也称为城市化，主要是指乡村人口向城市（City）转移的过程。世界上许多国家镇的人口规模比较小，有的国家没有镇的建制，故国际上通常将“Urbanization”译为“城市化”，而中国一些镇的人口规模与国外的小城市相当，在典型的城乡二元结构下，乡村人口不仅向城市（City）集聚，而且向城镇（Town）转移，为强调我国城市化道路的特殊性，通常将“Urbanization”译为“城镇化”。自20世纪70年代末我国地理学家吴友仁将“城市化”理论引入社会主义城镇化问题研究以来，城镇化问题就一直是我国学界讨论的热点。从现有文献来看，城镇化问题的研究主要集中在以下几方面：一是强调城镇化对解决我国农村富余劳动力的潜在能力。二是实证研究城镇化对扩大内需的拉动作用。三是讨论城镇化在我国产业结构调整、经济社会转型发展中的重要意义。中国过去的城镇化，主要是由政府主导、非市场的城镇化，其主要特征是政府通过法律和条例的形式，决定资源配置，其结果就是，一方面“半城镇化”现象严重，即大量失地农民进城以后，其就业问题没有得到有效解决，没有成为真正的市民；另一方面公共服务和社会福利体系地区差异明显。此外，由于地方政府对房地产依赖现象严重，造成城镇“空心化”；伴随着人口的增加，能源消耗的增多，环境污染日趋严重，对资源环境造成巨大压力。

“新型城镇化”主要是指十八大以来，我国所强调的以人为核心的城镇化，目前尚无标准定义。一般认为新型城镇化是以人为核心的城镇化，以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。其基本内涵是：以科学发展观为引领，通过新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的深度融合，形成大、中、小城市与小城镇协调发展的新局面，因地制宜、分类指导，综合布局、统筹兼顾，循序渐进、集约发展，探索一条不以牺牲农业、生态和环境为代价的资源节约型、环境友好型社会发展道路，构建城乡全面协调可持续发展的新格局。

农业现代化是从传统农业向现代农业发展的动态过程。2007年中央1号文件对现代农业作出了科学的表述和概括，现代农业就是“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。”现代农业以广泛应用现代科学技术、普遍使用现代生产工具和科学管理方式为重要标志，从内涵到外延已经发生了革命性的变化。当前，如何走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路，是我国全面建成小康社会、实现现代化的重要组成部分。

三、新型城镇化与农业现代化：互动关系

党的十八届三中全会所提出完善城镇化健康发展体制机制，促进城镇化和新农村建设协调推进，其核心是在推进新型城镇化过程中协调发展现代农业，切实解决“三农问题”，让城镇化和农业现代化良性互动、相互促进。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也明确指出，我国经济社会发展正处在转型期，工业化信息化城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐，经济社会结构深刻变化对创新农村社会管理提出了亟待破解的课题。

长期以来，由于体制原因，我国的工业化、信息化、城镇化和农业现代化相互脱节，造成城乡分割的二元经济社会结构，“三农问题”得不到解决，农民难以享受到经济社会发展的成果。当前，政府强调新型城镇化和新农村建设协调推进，就是要通过大力推进新型城镇化与农业现代化建设，解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。

一方面，新型城镇化有利于促进农业现代化发展。新型城镇化为农业现代化发展提供雄厚的资金、技术、人才和市场支持，为农产品提供必要的消费市场，为土地流转创造条件，促进农民市民化。一是新型城镇化可以使资金、技术、人才等现代生产要素由城镇向农业农村领域延伸，改变土地、劳动力、资本等生产要素由农村向城镇单向流动的发展模式，实现城乡要素平等交换，合理配置资源，提高资源配置效率。二是在新型城镇化过程中，城市非农产业的发展也为现代农业发展提供了支撑，促进农业产业化，加快农业产业结构优化调整，提高农业劳动生产率。三是通过促进农村劳动生产率的提高，大量农村富余劳动力涌向城镇，可以加快农村剩余劳动力的转移，吸纳农村富余劳动力，促进农业发展适度规模经营，推动农业集约化、专业化、组织化和社会化生产。四是新型城镇化还可以增加城镇对农产品的需求、促进农民进入城镇就业，有效拓宽农民收入渠道。总的来说，新型城镇化发展必然带来人口、土地的集中，有利于大面积种植和推动农业产业化，有助于拉动内需，促进农业生产和农业经营模式的创新。

另一方面，农业现代化是实施新型城镇化战略的重要条件。在新型城镇化过程中，推进农业现代化发展是关键，发展现代农业，有利于新型城镇化健康、稳定、可持续的发展。一是农业现代化的发展将促进土地、资本、人才、技术等生产要素的流动，有利于发展农业产业化并形成适度规模经营的现代农场，农业产业结构转型，农业经营模式创新，促进农民市民化。二是现阶段我国新型城镇化进程以农民为主体、农村为载体、以农业为基础，城镇化质量的提高主要依靠农业技术水平的进步，农业生产的分工与专业化将直接影响着农业生产效率，进而影响新型城镇化质量的提高。三是城镇规模的扩张依靠农村土地，新农村、新型社区的建设将在某种程度上影响我国现阶段城镇化发展的速度。四是我国农业现代化的发展将推动农村经济发展，增加农民收入，缩小城乡收入差距，加速城乡一体化进程，为新型城镇化建设提供坚实基础。

四、推进新型城镇化与农业现代化协调发展：路径选择

由于中国人口众多，在相当长的历史时期中，中国仍将有大量人口在农村生活，中国需要协调发展新型城镇化和农业现代化。在新型工业化、信息化和新型城镇化的过程中，要不断优化经济结构和产业布局，一方面为农民向中小城市、小城镇就地转移创造必要条件，另一方面逐步扩大农户的经营规模、发展农民专业合作社和农业生产的社会化服务，使中国农业走上现代化的道路。十八届三中全会也明确提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展的体制机制。

为进一步推进我国经济社会又好又快发展，农村改革应根据党的十八届三中全会精神，通过推进新型城镇化和农业现代化的协调发展，解决“三农问题”，在农民市民化过程中，调整产业结构，实现经济社会的可持续发展。

（一）科学统筹城乡发展，构建新型城乡关系

在实施新型城镇化和农业现代化过程中，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

在构建新型城乡关系过程中，必须要处理好中央政府和地方政府之间的关系、地方政府和农民之间的关系。市场在资源配置中起决定性作用的基础上，调整国民收入分配格局，协调政府与农民之间的利益关系，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化，让农民分享改革红利。

（二）大力实施农村土地产权改革，合理配置土地资源

在新型城镇化过程中，进一步深化土地产权改革，其主线是“还权赋能”，首要在于“还权”，如颁发集体土地使用权、农村房屋所有权、土地承包经营权、林权的确权颁证，明晰了农村产权关系，奠定了土地资源按照市场化原则进行优化配置的制度基础。通过农村产权改革一方面促进了农村集体土地与国有土地“同地，同权、同价”，通过建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场，可以有效缓解城镇建设用地资源瓶颈性问题。另一方面通过将土地产权明晰界定给农户，从根本上克服现行土地征用制度中赔偿对象不明确、分配方式不公平等弊端，可以实现对农民利益的有效保护。

一是通过集体建设用地使用权流转成果筹集农业现代化发展所需资金。土地因为位置的不同，会有很大的市场价差。通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，经由“占补平衡”和“增减挂钩”，就可以将城市级差地租转移到农村。充分利用级差土地收益规律，合理利用建设用地指标，不但可以更合理地配置城乡空间资源，而且可以提供农业现代化发展筹集所需要的部分资本。

二是实施土地承包经营权流转，解决农村人口向城镇集中后的土地经营问题，增加农民收入。土地承包经营权流转制度的重建促进了土地资源的合理利用以及农业生产的集中化和规模化，将为农业的快速发展注入活力。

三是成立产权流转服务机构，推进集体建设用地和土地承包经营权流转。为了服务广大农民，保证土地流转的有序和合法，应该专门成立城乡产权交易中心和农村产权流转服务中心，各乡镇成立了农村产权交易服务站，搭建农村进行集中土地流转的渠道，开展农村产权交易意向信息的收集和发布工作。

（三）发展多种形式规模经营，构建新型农业经营体系

随着新型城镇化不断推进，我国农业规模经营程度不断提高，农业经营体系不断发展，由专业大户、家庭农场、农民合作社和农业龙头企业等组成的新型农业经营体系逐渐开始发挥作用。当前，为进一步发展现代农业，需要发展多种形式规模经营，创新农业生产经营体制，构建新型农业经营体系，建立以专业大户、家庭农场、农民合作社和农业龙头企业等为主体的多元经营模式，促进农业生产经营的集约化、专业化、组织化和社会化，让现代农业的发展为同步推进的新型城镇化建设提供坚实基础。

一是大力发展家庭农场和农民合作社。2013年中央一号文件首提“家庭农场””概念，主要是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。农民合作社则主要是指是在家庭联产承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。政府应鼓励建立家庭农场注册登记制度，对达到一定规模的家庭农场，农业财政应加大补贴力度，并提供相关指导服务，提升市场竞争力。同时，进一步支持、引导农民合作社的发展，规范农民合作社的组织行为，保护农民合作社及其社员的合法权益，在规范运作基础上，创新合作社形式，形成股份多元化、形式多样化的新模式。

二是创建农业示范基地、促进农业龙头企业加速发展。在新型城镇化过程中，坚持城市和乡村、工业和农业合理布局，着力打造一批区域布局合理、专业化分工明确、品牌竞争力较强、适度规模经营的特色农业示范基地。进一步完善相关政策措施，鼓励农业龙头企业不断完善公司治理，通过资本市场，形成具有相当规模的企业集团。同时，充分发挥农业龙头企业的示范效应和规模经济，推动龙头企业与专业大户、家庭农场、农民合作社建立多元共赢的合作机制。

（四）完善农业职业教育、培育现代农民

早在1964年，舒尔茨在《改造传统农业》一书中就对传统农业的现代化改造进行了系统的研究。该书首次系统地分析了加大农民教育投资对提高劳动生产率、推动传统农业转变为现代农业的重要意义，指出要转变传统农业为现代农业，最重要的是加大对农民的学习培训力度，提高农民的技能。

在新型城镇化过程中，培养现代农民、保障粮食安全一直是学术界和实务界关注的重点。2014年中央一号文件将完善国家粮食安全保障体系放在首要位置，强调粮食安全战略是治国理政必须长期坚持的基本方针。当前，随着人口老龄化的加速和农村外出打工人口的增多，农业专业人才的缺失及农业技术推广的困难，逐渐成为制约我国经济社会长期发展的瓶颈。农业职业教育的完善、现代专业化农民的培养，是当前农业现代化的一个重要方面，也是稳健推进新型城镇化建设的重要保障。

要实现农村人口向城镇迁移，就必须打破封闭的传统农业经济形态，实现农业现代化。这就内在要求各级政府必须加大对农村基础教育和职业教育的投资力度，重视农民的学习和教育，不断提高农民的文化素质和技能素质。例如，加快完善农业职业教育，不断拓宽各种类型培养渠道，开展现代农业职业教育，在完善农业职业培训体系过程中，强化农民农业技能。同时，将返乡创业的农民工作为培养新型职业农民的重要对象，为农民工返乡创业提供相关政策措施，完善相关机制，加强返乡农民工新型职业培育。

（五）促进公共资源均衡配置，提供全方位信息化服务

在新型城镇化过程中努力实现城乡基本公共服务均等化。实现公共基础设施服务设施向农村延伸、公共服务向农村拓展，引进市场机制实行分类供给。对于公共服务供给和社会管理实现多重监督，充分发挥媒体和群众的监督作用，实行严格的问责制度，确保公共服务均等化的顺利实施。推进城乡社会保障一体化，推广新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险，为生活贫困的农民提供最低生活保障金。同时积极推进户籍制度、社保制度、教育制度等相关配套改革，将有条件的农民转为市民，在促进农业现代化发展过程中，不断降低农民的比率，提高城镇化率。

此外，政府应加大农业科技创新平台基地建设和技术集成推广力度，推动发展国家农业科技园区协同创新战略联盟，支持现代农业产业技术体系建设。并提供全方位社会化服务，实施农业信息服务全覆盖工程。在农村加大信息技术推广应用，有利于实现对农业生产各种要素、各个环节的智能化控制、规模化管理和科学化决策，促进农业生产方式切实转变，加快现代农业发展步伐。

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