政府“关门”凸显美国政治极化下的制度困境

张业亮

（作者系清华大学中美关系研究中心高级研究员）

由于美国民主、共和两党在是否推迟实施奥巴马医改法个人强制条款问题上互不让步，国会无法在2013年10月1日新财年开始前通过新的预算案，致使联邦政府非核心部门当天起“关门”。这是时隔17年，美国联邦政府因两党预算争执陷入“政治瘫痪”而再度“关门”。直到10月16日晚美国债务上限即将到期的最后关头，在共和党放弃将开支法案与修改奥巴马医改法捆绑的要求之后，两党经过艰难谈判才达成妥协，结束了长达16天的“关门”危机，并将美国从债务违约的边缘拉了回来。政府停摆不仅使因在叙利亚化武危机处理不力和“棱镜门”事件而遭诟病的美国国际形象进一步受损，使美国经济蒙受损失，而且凸显了美国两党政治极化下的制度困境。

权力分立和制衡制度设计的内在缺陷

权力的分立和制衡是美国政治制度最重要的原则之一和政治运作的基本框架。美国制宪者根据英国政治学家洛克的自然权利学说和法国思想家孟德斯鸠的三权分立思想，以及建国以后各州政府已实行三权分立的实践，在宪法中精心设计了保证实施三权分立和相互制衡原则的一整套具体措施。制宪者认为，立法、行政、司法作为政府的三大最主要的功能，必须由三个彼此独立而又平等的部门分别行使，据此，美国宪法规定立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院。制宪者同时认为，仅有权力的分立是不够的，权力分立的目的是用野心反对野心，防止任何权威专权，然而如果三权分立是绝对的，不受到制约，仍然不能防止权力的滥用。只有三权分立的同时又相互制衡，才可以防止政府滥用权力，保障人民的权利。因此，美国宪法又在三权之间设立了一系列复杂的制衡机制。例如，立法权属于国会，但总统有权否决国会的立法，国会又可以推翻总统的否决；行政权属于总统，但行政机构的设置和所需经费须由国会以法律批准，总统任命的高级官员、同外国缔结的条约须参议院批准，国会还有权监督行政，检查法律执行情况、经费开支和官员行为等；司法权属于法院，但法官由总统提名经参议院同意后由总统任命，最高法院法官人数和低级联邦法院的设立均由国会决定；最高法院拥有司法审查权，可以通过对国会立法和总统行为是否违宪而对其权力进行制约；国会有权弹劾总统、行政官员和联邦法官；国会设置两院而不是一院，也是为了两院相互制约，特别是由参议院制约众议院。

美国宪法的这一制度设计有助于保证美国政体的稳定性和连续性，但也存在决策效率低下和联邦政府行动能力迟缓的内在缺陷，即当美国面临重大的急需解决的内政外交问题，特别是国内经济和社会问题，需要三权中的一方采取果断行动时，另外两权可以拖延或阻挠，导致公共政策制定僵局和联邦政府行动的迟缓。这说明分权制衡机制存在民主和效率的内在困境。就立法而言，两院制的设置使得一项法律只有经过两院分别审议通过，并经总统批准，才能生效。在一党同时控制参众两院时，一项法案较易获得两院的通过；在参众两院分别为两党控制时，立法效率相对较低。

对于分权制衡机制产生的效率和自由这一内在矛盾，制宪者实际上也意识到，但他们认为，相对于效率而言，自由更为重要，分权制衡不是为了创立最有效率的政府形式，而是为了控制政府滥用权力。正如曾经的美国最高法院首席大法官路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）所说：“1787年制宪会议采用分权主义不是要提高效率，而是为了防止专权。”从当时的情形来看，在制定宪法的时候，虽然存在联邦党人和反联邦党人的派别之争，但还没有出现政党，美国政治制度的另一重要组成部分——两党制还没有形成，制宪者没有考虑到政党的出现对政治体制运行的影响也可能是如此设置的一个原因。

美国宪政体制虽然存在上述内在缺陷，但从建国以来到20世纪70年代中期的大部分时间内，这一体制总体上运行良好。这主要是因为民主、共和两大政党“对于政策方向的设想是相同的，而且在意识形态上存在很多趋同方面”（弗兰西斯·福山语）。

两党政治极化使分权制衡机制的内在缺陷凸显

20世纪70年代以来，美国两党政治极化的趋向使分权制衡机制的内在缺陷充分显现。

两党政治极化是近十多年来美国政治变化的一个最显著的趋势和最具概括性的特点，也是当前美国政治运作和公共政策制定的基本环境。两党政治极化有多种表现，其中主要的是国会两党政治极化，即在国会的立法中一党的多数反对另一党的多数。造成当今美国国会两党政治“极化”的原因很复杂，既有历史、社会、经济和人口变化的因素，也有选举政治、政党意识形态、道德价值观等方面的原因，并且这些因素相互交织、相互作用。其中，两党内部意识形态同质化增强，同时两党之间政党意识形态的分歧和对立加大是一个重要的原因。

所谓政党意识形态，指的是美国两大党的主流意识形态或所信奉的政治哲学。在美国，自由主义和保守主义是两种对立的意识形态和政治哲学：自由主义主张加强政府对经济的宏观调控，增税和扩大联邦政府开支，支持对穷人和弱势群体的福利计划，反对政府干预社会领域的道德和私人生活，在联邦和州的关系上主张扩大联邦权；保守主义则相反，反对政府干预经济，主张减税，反对扩大政府开支，但主张政府在规范道德方面发挥积极的作用，在联邦与州的关系上维护州权。虽然自“新政”以来至20世纪60年代末，民主党倾向于自由主义，共和党倾向于保守主义，但这两种意识形态与两大党并没有完全对应的关系，两党内都存在保守派、中间派和自由派等不同的政治派别。换言之，两党之间的意识形态差别或分歧并不明显。在这一时期，民主党是一个由南部保守派和北部自由派组成的意识形态多样化的联盟；共和党则主要由北部自由派、北部中间派和南部保守派三大选民团体组成。受共同的政党意识形态或选区利益驱使，两党国会议员常常结成跨党联盟以通过或否决某项议案。例如，在民主党同时控制白宫和参众两院的第103届国会，共和党与民主党内的保守派联合，挫败了克林顿总统提出的医改法案。20世纪60年代以后，随着两党选民结构和选举基地的变化、国会选区的重新划分和国会选举中“安全议席”的形成，两党国会议员中保守的民主党人和自由派的共和党人不断减少，两党意识形态重叠的现象几乎消失。据美专家统计，1965～1966年，众议院共和党自由派和民主党保守派的数量为91名，到1995～1996年，这两类议员人数下降到11名。1960年代初，参议院民主党保守派和共和党自由派人数高达22名，到1995～1996年则下降为零。

两党内意识形态同质性增强，两党之间意识形态分歧和对立增大，表明同一党议员的立法倾向越来越相似，不同党议员之间的立法倾向的差别则越来越大，在关键议题上以党派划线投票将更加突出，使跨党立法妥协变得更加困难，国会难以通过新的重要立法，从而导致更多的立法僵局。特别是在两党分别控制白宫和国会的“府会分治”或两党分别控制国会两院而产生的“分裂国会”时，发生政策制定僵持的几率更大。统计显示，在20世纪60年代至20世纪70年代初，美国会主要法案成为法律的比率高达80%；但从20世纪70年代到2000年初，这一比率下降为67%。可见，两党政治极化是导致政策制定僵局的主要原因，而政策制定的僵持发生在预算和开支问题上，则可能演变为政府“关门”。

“关门”是“极化”导致两党在开支领域政策僵持的后果

按照宪法三权分立的规定，国会掌握“钱袋的权力”，联邦政府机构只有国会拨款才有钱办公。每个新财年开始之前，总统都要向国会提出下一年度预算案，交国会参众两院审议，如果国会未能通过预算案，联邦政府就得“关门”。在两党的政策分歧中，预算开支和税收是一个主要的领域。因此，在美国历史上，曾多次发生因国会未能在新财年之前通过预算案而引发的联邦政府“关门”危机。在上世纪70年代之前，发生过6次国会未能通过预算案的情况；自1976以来，先后有17次因国会未能通过预算案，政府无钱可用而酿成“关门”危机，但其中只有几次导致政府实际“关门”。在1982年9月《反超支法》（Anti-Deficiency Act）重新修订后，国会未能达成预算案才意味着政府实际“关门”。在20世纪80年代，多数的“关门”是短暂的。克林顿政府时期，由于克林顿政府提出的预算案遭到共和党控制的国会强烈抵制，致使联邦政府“关门”21天，是迄今为止联邦政府“关门”时间最长的一次。

近十多年来，随着美国财政赤字和联邦债务的攀升，预算开支法案成为国会两党立法斗争的一个主要政策领域。奥巴马执政以来，美国两党政治极化的趋向进一步加剧，两党围绕开支和债务限额问题的斗争日趋激烈，以至于国会无法通过预算法案，只能靠通过临时开支法案来维持政府运转。自2009年以来，国会连续4年只能以临时开支法案来维持联邦政府运转。最近一次临时开支法案于2013年3月28日通过，于9月30日到期，由于国会参众两院由民主党和共和党分别把持，尽管经过几轮谈判，两党仍未能在9月30日前达成妥协，从而导致联邦政府再次“关门”。

奥巴马医改法是两党在开支领域政策僵持的原因

本次联邦政府“关门”危机中，共和党坚持把奥巴马医改法与新财年预算挂钩是造成两党在开支法案上立法僵局的直接原因。

医改法（the Patient Protection and Affordable Care Act）是奥巴马第一任期最重要的政绩之一。美国是西方发达国家中唯一没有实现全民医保的国家，目前没有享受医疗保险的人数高达5000万人。奥巴马政府进行医疗保健改革的目的是使这部分人中的多数能够拥有医保，实现医疗保险的全覆盖。在奥巴马执政的头两年，虽然遭到共和党人的强烈反对，由于民主党同时掌握白宫和国会，医改法得以于2010年3月23日通过，当日经奥巴马签署成为法律。

奥巴马医改法的主要内容：一是扩大医疗补助的范围。该法要求所有参加的州从2014年1月起按照新的联邦标准扩大医疗补助的范围，即扩大到年收入在联邦贫困线以上133%的所有成人，以扩大医疗保险的覆盖面。这一要求预计目标是全国增加1600～2000万享受医疗补助的人，联邦政府在头三年将承担新加入者100%的费用，然后在2020年后逐渐减少到承担90%的医疗补助费用。二是规定没有医疗保险的个人必须购买医疗保险，否则处以罚款。医改法的个人强制条款规定，没有医保的公民和合法居民从2014年起须购买联邦批准的医疗保险，否则将被处以年收入2.5%的罚款。根据美国智库恺撒家庭基金会的相关研究报告，2014年罚款金额为每个成人95美元，每个儿童47.5美元；到2016年，罚款金额增加到每个成人695美元，儿童347.5美元。企业也是一样，医改法规定，雇佣50个员工以上的企业如果不为员工购买医疗保险将受到为每名员工支付2000～3000美元的处罚。三是建立医保交易所（health insurance exchange）。医改法还规定，各州可建立医保交易所，作为居民和小企业购买医保的市场。不拟建立医保交易所的州须在2014年2月15日之前建立州伙伴关系交易所并提交计划。没有建立医保交易所的州，联邦将不再提供相关资金。

奥巴马医改法自法案提出之日起就遭到共和党保守派和茶党人士的强烈反对。他们从小政府的政治理念和维护州权的立场出发，认为强制个人购买医疗保险超出了国会拥有的管理州际商务的权力和税收权，也违反了个人自由选择医疗保险的权力；医改法扩大医疗补助范围增加了联邦政府和州政府的财政负担，将进一步扩大联邦赤字和州的财政支出；对未扩大医疗补助的州处以撤销联邦资金的惩罚是强制性的，违反了州的自治；私人医疗保险市场传统上属于州权的范围，医改法的强行规定，违反了宪法规定的联邦与州分权的原则。因此，国会共和党人和茶党人士把废除奥巴马医改法作为主要目标，先寄希望于奥巴马在2012年大选中败选，从而可以废除该法律。在奥巴马成功当选连任后，他们又利用在2010年中期选举中取得的对众议院的控制权，把废除个人强制条款、不为医改法实施提供资金以阻挠医改法实施作为主要目标。继而在2014年预算的立法中，把奥巴马医改法与新财年预算和提高联邦政府债务限额谈判挂钩作为一个重要的立法策略。此外，共和党人担任州长和控制州议会的27个州还向联邦最高法院起诉，要求推翻奥巴马医改法中的个人强制购买医疗保险和强制州扩大医疗补助范围的条款。国会民主党议员则从扩大联邦福利和医疗保健开支的传统主张出发，坚决反对取消奥巴马医改法实施资金作为批准临时开支法案和提高债务限额的前提，民主党控制的州也支持扩大医疗补助。奥巴马医改法由此成为两党预算和开支之争的一个筹码，从而导致联邦政府“关门”。

政府“关门”的影响

此次联邦政府“关门”危机给美国带来诸多负面的影响。首先，在外交上，政府“关门”使美国因“棱镜门”事件遭到国际社会和欧洲盟国指责的国家形象进一步受损。奥巴马因与国会共和党人就政府“关门”和避免美国债务违约展开谈判而不得不缺席于10月7～8日在印尼巴厘岛召开的APEC峰会，从而“丧失”推进“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）的“良机”（奥巴马语）。经济上，政府“关门”使美国经济损失了240亿美元；因为数十万公务员停职在家，各种政府合同被迫推迟；美国国内生产总值将下降；两党提高债务上限谈判僵持不下而差一点酿成的债务违约则损害了美国的财政信誉。政治上，美国公众对本届国会的支持率下降到罕见低点，两大党在这场预算之争中都没有赢家，尤其是共和党受“关门”事件持续发酵的影响，在11月举行的部分州市长选举中，极端保守派相继败北。具有更深刻政治意义的是，“关门”危机凸显了美国引以为自豪的美国式民主的弊端。

这次“关门”危机虽已结束，但可以预见的是，在两党政治极化的立法环境下，植根于美国分权制衡机制的内在困境所导致的政府“关门”闹剧仍将会不断上演。