安徽省学前教育普惠性实现路径探析

2014-05-23吴雯雯程志龙

皖西学院学报 2014年1期

吴雯雯，程志龙

（1.安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233030；2.蚌埠学院文学与教育系，安徽蚌埠233030）

学前教育是基础教育的奠基阶段，也是国民教育体系的重要组成部分［1］。改革开放以来，我国学前教育取得了长足发展，但总体上来看，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节［2］。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确指出，要基本普及学前教育。作为一项重要的社会公益事业，坚持学前教育的普惠性是普及学前教育的必然要求。安徽是人口大省，学龄前儿童有510多万［3］，学前教育发展任务艰巨。在推进学前教育发展的历史进程中，安徽实现普惠性学前教育还存在哪些制约因素？怎样更好地推动安徽学前教育的普惠性实现？探讨这些问题，对于进一步促进安徽学前教育的发展与实现学前教育普惠性具有重要意义。

一、学前教育普惠性目标的提出

安徽作为人口大省和教育大省，学前教育面临着“入园难”“入园贵”的问题。由于公办幼儿园资源的相对匮乏和私立幼儿园的高收费，学前教育公平得不到实现。为了解决幼儿“入园难”“入园贵”的问题，就需要发展普惠性的学前教育。安徽省政府颁布了《安徽省中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》《安徽省学前教育三年行动计划（2011～2013年）》《安徽省基本公共服务体系三年行动计划（2013～2015年）》等一系列政策，对学前教育工作作出了具体安排，并提出要大力发展学前教育，坚持学前教育的公益性与普惠性，到2015年学前一年入园率要达到85%。

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发［2010］41号）指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。”学前教育普惠性自此成为我国学前教育的发展目标和努力方向。普惠性，顾名思义，即让学前教育普及、惠及所有幼儿，使适龄儿童拥有均等的入园机会，保证幼儿教育公平［4］。学前教育普惠性目标的提出，既是经济社会发展和人们对学前教育认识进一步深化的必然结果，也是实现教育公平的本质要求和实施基本公共服务均等化的主要内容之一，具有充分的理论根据。

教育公平指的是全体社会成员都能平等地拥有接受教育的权利和机会，即权利平等和机会平等［5］。教育权利平等要求在法律层面上保证每个公民都拥有同等的受教育权利。《中华人民共和国教育法》规定，公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。教育机会平等则表明能力相当的人都应有接受同等教育的机会。教育公平的本质要求是起点的公平，对于学前教育更是如此。然而，由于种种原因，现实中学前教育公平问题还大量存在。普惠性是解决学前教育公平失衡问题的根本举措，是坚持学前教育公益性的必要措施之一，保证了每个幼儿平等的接受学前教育的权利和机会。

而所谓基本公共服务，是指与民生密切相关的纯公共服务，主要由政府提供［6］。学前教育作为基础教育的奠基阶段，能够提高公民的整体素质，有利于促进社会的良性发展，具有明显的正外部性和高回报性。据美国一项长达30多年的研究表明，对学前教育的投资会得到10多倍的收益，不但体现在个人成长上，还会带来巨大的社会收益，节约大量的社会成本［7］。因此，学前教育应属于基本公共服务的范畴，国家为其提供充足的财政支持。

此外，根据边际效用递减规律，学前教育作为个人终身教育的初始和奠基阶段，其实际收益远远大于其投入成本，应将其归于纯公共产品范畴。学前教育普惠性的提出，就是要让政府承担起普及学前教育的职责，这也是符合边际效用递减规律的政策选择。

二、安徽省实施普惠性学前教育的约束因素

（一）安徽省学前教育的财政性投入比例较低

在我国，教育投入主要依靠财政性教育经费。然而，一直以来，安徽财政性教育经费投入不足且比例失调，严重制约着安徽学前教育的发展。2005～2012年，安徽对学前教育、义务教育、高中教育和高等教育等4级教育的财政性教育经费投入如表1所示。表1表明这期间安徽对外部性较大的学前教育投入比例一直较低，而对外部性较小的高等教育却投入过多。

表1 2005～2012年安徽四级教育的财政性教育经费比较（单位：亿元）

另外，从学前教育经费占教育总经费比例的角度来看，安徽省的比例也低于全国的平均水平（图1）。2011年我国学前教育经费占全国教育经费的2.24%，占GDP的0.08%，而同期OECD国家学前教育经费平均占GDP的0.5%［8］，相当于中国当年投入的6倍。和前几年相比，根据《安徽统计年鉴（2013）》，2012年安徽的学前教育经费占总教育经费的比例最高，然而也只占了全省教育经费的3.01%，占安徽GDP的0.14%。虽然安徽加大了对学前教育的投入，但力度不大，这种学前教育投入较低的状况使得安徽省学前教育的发展一直面临资金不足的困境，生均教育经费较少使许多幼儿存在入园难、入园贵的难题。

图1 2001～2011年安徽学前教育经费占教育总经费比例与全国平均水平比较

（二）安徽学前教育资源分布不均

长期以来，安徽一直都面临着学前教育资源分布不均的困境，不仅城乡学前教育资源差异明显，而且各地市之间也存在着相当大的差异。根据《中国教育经费统计年鉴（2011）》，2011年全国农村学前教育收入占教育总收入的33.6%，而安徽只占30.5%。由此可见，安徽农村学前教育经费还比较有限。然而，农村幼儿园入园难的问题更为严峻，对农村学前教育投入的不足影响面更广，会有更多的农村适龄儿童得不到入园的机会。此外，幼师比也是衡量一个地区学前教育资源分布状况的重要标志。表2反映的是2005～2012年安徽各地市幼师比的情况。从中可看出，虽然这期间幼师比一直呈下降趋势，但各地市的差异还较明显。幼师比超过40∶1的有亳州、宿州等7个城市，低于30∶1的有合肥、芜湖等5个城市。安徽省内学前教育资源差异较大，造成各地市学前教育发展的不平衡性，不利于薄弱地区幼儿的长远发展。

（三）安徽幼师队伍力量薄弱

幼师队伍是学前教育发展的重要前提。幼师队伍整体状况不佳是制约安徽学前教育发展的一个重要因素。当前，安徽幼师队伍主要面临着数量不足和质量不高两大问题。图2是2003～2012年全国与安徽幼师比的比较。

表2 2005～2012年安徽各地市幼师比的比较

图2 2003～2012年全国与安徽幼师比的比较

按照2013年教育部颁发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，全日制幼儿园保教人员与幼儿之比应为1∶7～1∶9。2012年全国的平均幼师比是25∶1，而安徽的平均幼师比是37∶1，远远高于全国平均水平。这种幼师比过高的状况造成幼师自身不堪重负，从而影响学前教育质量。其次，安徽幼师队伍还面临质量不高的困境。根据《中国教育统计年鉴（2010）》，2010年全国有本科以上学历的幼儿教师占总幼儿教师数的13.0%，而安徽有本科以上学历的幼师仅占总幼师数量的10.5%。高质量的幼师队伍是学前教育可持续发展的核心与保障，安徽幼师质量不高的状况无法提供有质量的学前教育，更不利于学前教育质量的提高，这严重影响了幼儿以后的发展。

（四）公办幼儿园保障机制不完善

公办园是实现学前教育普惠性的主要载体，它不仅能起学前教育质量的示范作用，还能平衡市场价格。当前安徽省公办园的发展机制还不完善，其引导示范作用还未充分发挥。公办园普遍存在设施设备老旧、教师待遇偏低等问题，并且，安徽省公办园的数量较少，2010年，公办园数占幼儿园总数的比例是25.9%。这导致了安徽省公办学前教育资源缺乏，幼儿入公办园的比率较低，限制了学前教育普惠性的实现。

三、安徽省学前教育普惠性的实现路径

安徽省普惠性学前教育发展的困境主要是由于各级政府对学前教育的重视程度还不够高造成的，虽然安徽省颁布了一系列政策促进学前教育普惠性的实现，但各级政府在落实过程中不够积极，敷衍了事，造成目前普惠性学前教育较难实现的状况。本文拟从以下几个方面提出相关建议，从而促进普惠性学前教育的实现。

（一）将学前教育纳入义务教育体系，明确各级政府责任

安徽省应将学前教育纳入义务教育保障体系。有条件的地市实行3年免费学前教育，条件相对较差的地市可先推行1年免费学前教育。作为基本公共服务的重要组成部分，政府对学前教育的投入是学前教育普惠性得以实现的基本前提。当前安徽对学前教育投入的不足已经限制了其学前教育普惠性的实现。各级政府应将推动学前教育的普及作为推动教育发展的重要任务加大对学前教育的财政性投入，尤其是增加对农村学前教育的财政性投入，保障农村适龄儿童有园可上。此外，还应建立有力的监管机制对学前教育经费加以监管，使经费能够得以落实及有效利用。各级政府承担不同的职责，省级与市级政府应共同承担幼儿园的建设费用及一部分教职工工资与福利，区县及乡镇也应承担一部分教职工工资福利。

（二）合理配置安徽学前教育资源，促进学前教育均衡发展

为保证学前教育的健康发展，应将学前教育入学率、学前教育机构办学条件要求等列入各级政府教育发展的考核指标中。各地市应加强学前教育基础设施建设，添置教学设备及图书等，建立公办幼师队伍，加强民办普惠幼儿园的建设，对其实行税收优惠等政策，逐渐消除省内学前教育差距，提高各市的入园率，促进学前教育的均衡发展。

对于幼师比较高的亳州、宿州、阜阳等8个城市，地方政府应加大对学前教育的投入，做到学前教育经费逐年按一定比例提高，提高教师待遇，并扩大学前教育专业招生人数，积极培养幼师，缩小与其他地区的学前教育差距。

（三）加强安徽幼师队伍建设，实现数量与质量的统一

一支合格的幼师队伍应是数量和质量的统一［10］。为了保证学前教育教师资源充足且质量较高，安徽应完善幼儿教师培养体系，扩大学前教育专业招生人数。对于进入公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的教师，应参加统一招聘考试，并具备教师资格证及相关专业知识。政府还应监督民办幼儿园聘用合格的教师并保障民办幼儿园教师的待遇，从而保障民办幼儿园的师资水平与幼儿教师的稳定性。相关部门还需合理安排公办幼儿园教师编制，制定相关保障幼师待遇及职称评选的政策，依法落实幼儿教师的待遇和地位，严格执行幼儿教师的社会保障方面的政策。政府还应积极组织幼儿教师的培训工作，不断提高其业务水平，从而保障幼儿园有一支高质量的幼师队伍。