乡镇领导职能行为的制度激励与约束

夏国忠

（作者系中共江苏省溧阳市埭头镇党委书记）

制度既是约束人的行为规则，又对人的行为有激励作用。在乡镇领导职能行为中，制度激励可以发挥明显的作用。

发挥制度激励的作用

正向激励制度与具有创新性的乡镇领导职能行为实现对接。制度可以鼓励乡镇领导发展乡镇经济工作，先行先试，对能够促进乡镇经济发展的领导职能行为予以肯定和推广，对在创新经济发展工作中出现的失误和造成一定损失的予以包容。制度赋予了乡镇领导职能行为活动的最大空间，只要是对乡镇经济发展有利的领导职能行为都可以自由运用。

正向激励制度与主动性的乡镇领导职能行为实现对接。根据乡镇经济目标考核情况和相对应的激励制度，对超额、提前完成乡镇经济增长的乡镇领导，能够予以正向激励，从而调动乡镇领导的积极性。比如，在领导职务晋升、领导级别晋升、物质奖励方面予以制度上的落实，可以在很大程度上激发乡镇领导工作的主动性。

负向激励制度与投机的乡镇领导职能行为实现对接。有些乡镇领导等、靠、要思想观念严重，对发展乡镇经济持消极应付的态度，只想熬年头、混任期。制度对那些逃避责任的、具有投机倾向的乡镇领导职能行为，可以发挥明显的负向激励作用。比如，对没有完成乡镇经济目标的乡镇领导予以制度方面的处罚，降职务、降级别、扣工资等，就可以对消极的领导职能行为进行制约。

制度激励可以降低乡镇发展经济的费用。由于乡镇处在我国政权系统的最基层，有的乡镇领导的学识、素养、能力还不能承担发展乡镇经济的任务。如果要让他们能承担发展乡镇经济的职责，解决的措施有两条：一是对他们进行职能、职责培训，这样要花大量的费用，包括物质和时间；二是制订发展乡镇经济的制度和实施机制，然后，明确要求乡镇领导按照制度要求去发展乡镇经济。很显然，第二条是最现实的一条路径选择，这样既可以保证乡镇经济发展，又能减少乡镇领导的培训学习费用。

强化制度激励的约束

为了让制度激励在改善乡镇领导职能行为中进一步发挥突出作用，促进乡镇经济快速、健康、持续发展，应该特别重视对乡镇领导的职能行为进行制度约束。

对乡镇经济增长与可持续发展实行双考评制。乡镇年度绩效考核，既要有对乡镇经济增长的考评，又要有对乡镇经济可持续发展的考评。不仅要考评乡镇经济的增长速度、企业的发展规模、企业税收，而且要把土地利用率、环境保护、企业的科技创新作为考评的重要内容。在土地利用率考评方面，要防止乡镇虚报、瞒报土地使用面积，防止乡镇改变土地用途，建立违规违法使用土地举报制度，开通举报电话、网络。一方面，要遏制违规违法使用土地，保护乡镇土地安全；另一方面，要倒逼乡镇领导转变观念，将主要职能行为放到提高乡镇经济的科技创新上来，变乡镇经济的粗放发展方式为集约发展方式。要加强对环境保护的考评，让乡镇居民代表参与到考评组中来，让乡镇居民给环境保护打分，造成对乡镇领导的压力，促使乡镇领导从过去以牺牲环境为代价发展乡镇经济转变到重视将发展乡镇经济与保护环境相结合上来。在企业科技创新方面，考评制度更要有大的改革，要促使乡镇高标准设立科技创新奖，对乡镇企业在科技创新方面取得突出贡献的组织和个人予以重奖，对申请科技创新项目的企业予以前期的资金支持。

对乡镇经济增长与可持续发展实行双激励制。要转变在乡镇经济发展中对乡镇领导者进行单一奖励或单一处罚的考评方式，转而实行双激励制。对注重乡镇经济可持续发展、环境保护好、土地利用率高的乡镇领导者予以物质奖励、通报表扬、职务级别破格提拔；对乡镇领导造成不可持续发展的行为，如滥用土地、环境污染严重、无科技创新项目的，予以通报批评、物质处罚、职务级别晋升不予考虑。

公共事业领域实行“双化制”。乡镇公共事业“双化制”，就是要实行市场化和民营化。乡镇领导要有进一步开放市场、完善市场经济体制的观念。要开放由政府单一投资的公共事业领域，如，城镇供水、供电、公共医疗、公共教育等领域。要通过放松管制，引导乡镇民营企业进入公共事业领域，形成两方面的明显效果：一方面，扩展民营企业的经营领域，给民营企业以更多的经营空间；另一方面，吸收社会资金投入公共领域，弥补政府对公共事业资金的投入不足，提高公共事业的服务质量，提供更多令乡镇居民满意的公共物品和服务。

金融体制改革实行双管齐下制。当前，存在着乡镇企业流动资金不足、科技创新资金不足的状况，严重制约了乡镇企业的发展壮大。在很多乡镇，地方银行提供的贷款有限，并且乡镇企业申请贷款的门槛高、审批手续多、申请费用髙。乡镇领导为了实现乡镇经济发展的目标，应该积极促成银行与企业对接：一是牵线搭桥，当好“红娘”。充分利用政府的名义，为一些与银行方面没有业务往来的乡镇企业做“红娘”，让银行与企业相互了解，最大限度地促使双方合作。二是利用乡镇领导的影响力，促使银行与乡镇企业对接。乡镇作为当地政府，对发展乡镇经济具有重要的领导责任，乡镇领导者要利用自己的职权、职责去影响、说服、协调银行与乡镇企业的关系，积极推动银行放低贷款门槛，简化审批程序，使其能够满足乡镇企业的发展需要。三是积极推动建立村镇银行。当前，乡镇企业普遍存在着流动资金不足，而民间资本充盈的现象，乡镇领导的重要职责是在两者之间建立一个合作通道，最有效的办法是出台制度，先行先试，成立村镇银行。乡镇可以对村镇银行的职责作出规定，比如，村镇银行只允许为当地乡镇企业提供服务。乡镇领导还可以为乡镇企业牵线搭桥，成立乡镇企业流动资金互助会，釆用会员制，轮流使用互助资金。