我国人大直接选举中选举委员会人员组成研究

褚宸舸

摘要：选举委员会人员组成应当体现民主性，但若要求其完全通过选举产生，就既不符合法理，也无现实可操作性。选举委员会与人大对民主的类型和程度的要求有别，前者需要参与民主，后者基于选举民主。选举委员会的性质和职责，决定了其所体现的民主只能是参与民主而不是选举民主。对选举委员会而言，独立性和中立性是其所追求的首要价值。我国《选举法》应当明确规定选举委员会组成人员中应保持一定比例的普通选民，地方性法规中应当细化选举委员会组成人员的条件和产生程序，可以借鉴《村民委员会组织法》中关于村民选举委员会由各方推选产生的规定，将农村基层民主运行方式推及到人大代表直接选举中。

关键词：直接选举；选举委员会组成人员；选举法；公众参与

中图分类号：D921.2文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0053-04

2013年岁末，随着湖南省衡阳市破坏人大选举案①被披露和查处，我国地方选举组织方面存在的一些问题逐渐浮现出来，引起了社会公众的广泛关注。选举民主是社会主义民主政治的基础。我国人大代表由民主选举产生，人大制度的组织基础是选举制度。总体而言，我国人大选举制度体现了社会主义制度民主、平等的优越性，但人大直接选举中作为选举管理机构的选举委员会②（下文简称选委会）的人员组成方面确实存在着一些问题。选委会是组织我国县乡两级人大代表直接选举的法定机构，其在相应的行政区域内，依照宪法和法律的规定，主持和开展选举工作。本文分析选委会人员组成的正当性与合法性，在此基础上提出深化选举制度改革的立法建议。

一、选举委员会人员组成的相关法律规范分析

1.《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（简称《选举法》）中关于选委会人员组成的规定

我国《选举法》（制定于1953年，1979年修订，其后经过1982、1986、1995、2004、2010年5次修正）第8条第2款规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。”据此，选委会的职责是主持选举，即安排和处理选举事宜。根据《选举法》第10条的规定，选委会的具体职责内容包括：划分选举本级人大代表的选区，分配各选区应选代表的名额；进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单，受理对于选民名单不同意见的申诉并作出决定；确定选举日期；了解核实并组织介绍代表候选人的情况，根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；主持投票选举；确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。

选委会在性质上可视为人大常委会的临时性工作机构。我国1953年《选举法》曾规定各级人大常委会主持或领导人大选举工作。1979年《选举法》重新修订后，规定由选委会主持人大选举。作此修订的理由有二：一是人大常委会是人大的常设机关，其在宪法地位上处于人大之下，由下位机关主持上位机关的选举不符合公权力授予的法理。二是新一届人大常委会是在本届人大组建以后才选举产生的，如果由人大常委会主持人大代表的换届选举，实际上是“老（常委会）选新（人大）”，这不符合选举中立性、客观性的法理。③为了进一步体现选举的中立性、客观性，我国2010年修正后的《选举法》第9条第2款特别对选委会的组成人员作了规定：“选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。”尽管有以上法律规定，但实践中，一些地方仍存在人大常委会主持或通过控制选委会而“领导”人大选举事务的现象，如2013年湖南省衡阳市破坏人大选举案。

现行《选举法》中的一些规定容易诱发人大常委会非法干预人大选举事务：第一，《选举法》第9条第1款规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。”该规定容易诱发人大常委会对选委会组成人员进行人事控制。第二，根据《选举法》的规定，直接选举时，由选委会主持本级人大代表的选举，选委会要接受不设区的市、市辖区、县、自治县人大常委会的领导，省级、设区的市级人大常委会还指导本行政区域内县级以下人大代表的选举工作。这些规定为人大常委会干预选委会的工作提供了法律依据上的可能。

2.2010年《选举法》修正后地方性法规中关于选委会人员组成的规定

基于《选举法》中关于选委会人员组成的原则性规定，我国很多地方性法规都遵循《立法法》等上位法的规定，对本行政区域内直接选举时选委会人员组成作了更加细化的规定。笔者考察了2010年《选举法》修正后我国河北、安徽、海南等21个省级行政区域的省级地方性法规④，其关于选委会人员组成的规定大体包括三个方面。第一，产生方式。这些法规都规定选委会组成人员由县级人大常委会任命（决定），海南、河北两省还将选委会组成人员由本级党政机关、团体和其他有关方面协商推选作为任命选委会组成人员的前置程序（但未规定具体如何协商推选），江西省规定选委会组成人员由人大常委会主任会议提名。协商推选无疑包含一定的民主因素，人大常委会主任会议提名则强化了人大常委会的控制、支配权。第二，少数民族保留原则。对于少数民族人口较多的地方或民族自治地方，云南、陕西、湖北、海南、安徽、广东等省规定选委会组成人员中应有少数民族的选民。如《广东省各级人民代表大会选举实施细则》中规定：“民族自治地方的选举委员会中，应当有实行区域自治的民族的选民担任主任或者副主任，居住在本自治区域内的其他民族应当有适当名额。”类似规定从选委会的代表性方面落实了民族区域自治制度。第三，职务条件。除湖北省明确规定选委会由有关机关和组织的负责人组成外，其他省份对选委会组成人员的职务条件没有具体要求。

总体而言，我国《选举法》和多数地方性法规中关于选委会人员组成的规定都比较原则、笼统，其中一些规定比较合理，一些规定还不尽完善，一些规定的初衷是好的，但实际上为利益主体扰乱、干预选举实践留下了较大的操作空间。

二、选举委员会人员组成的民主化之辩

长期以来，我国很多地方的选委会组成人员大都是基层机关和一些单位的党政负责人。根据陈斯喜等出版的直接选举工作指导手册⑤和蔡定剑组织的选举实证研究⑥，我国县级选委会的主任一般由县委书记、副书记或县人大常委会主任担任，副主任一般由县人大常委会、民主党派等负责人担任，委员一般由县人大及纪委、组织、宣传、统战、法院、检察院、财政、公安、司法、民政、工会、共青团、妇联等部门的负责人担任；乡选委会通常由乡党委、人大主席团和政府有关负责人，以及乡党委组织委员、宣传委员和工会、团委、妇联等部门的负责人组成。这种现象是否具有正当性、合法性？多数学者对此持否定性评价。有学者对选委会组成人员官员化且遴选程序不透明、工作随意性强、缺乏监督等弊端予以揭示和批评。⑦有学者认为选委会组成人员中缺少普通群众的参与，代表性不足，其中立性令人怀疑，而缺乏中立性，“必然使其难以公正、有效地组织选举，并处理选举中的有关问题”⑧。有学者尖锐地指出：我国选举管理机构还不是一个独立、公正、透明的机构，其对选举过程的安排和监督还面临不少困难，致使选举的政治公信力大打折扣；我国《选举法》及其实施细则存在一些明显的疏漏，使得选举管理机构有可能获得操纵选举的机会。⑨与学者不同，人大、人大常委会及选举实务工作者对选委会组成人员大都由基层机关和一些单位的党政负责人担任持肯定态度。如某市一位人大常委会干部曾撰文指出，选举过程中会涉及选民登记、资格审查、交通、通讯、场所安排、联络等各种事务，这些事务的完成需要不同的部门协作配合，选委会由党委、人大常委会、政府一些部门的主要领导组成，能够有效地调动相关部门的资源和人力，很好地协调各部门的工作，从而组织好选举工作。⑩

笔者认为，选委会组成人员均为党政负责人这种人事安排，虽然在某种程度上能够保证党组织意志的落实，但却牺牲了选委会的代表性和中立性，使选委会存在腐败和滥用权力的可能性，从而严重损害了选举的严肃性和选举制度的公信力。长此以往，还会损害民众对选举的认同感，降低选民对选举的参与度。民主不仅是一种政体形式，而且是评价体制优劣的社会价值标准之一。民主机制的运行过程就是民众意志的表达过程，公共权力的行使应以社会共同体的意志为基础。有序的公民政治参与是民主政治的核心要素。从政治合法性和有效性的角度来看，公众政治参与是民主的实质性组成部分。一项集体决定之所以能被其成员认同，并不仅仅因为其是依法律程序和多数决规则产生的，而且因为其是在每个成员自由表达意见后形成的。

不过，肯定选委会人员组成应当体现民主性，并不意味着选委会组成人员就应当完全由民选产生、应当全部平民化。选委会完全民选不但不符合法理，在现实中也根本行不通。

1.选委会完全民选不符合法理

选委会人员组成应当体现民主性，这是值得肯定的。民众参与选委会的工作很有必要：除了能体现民意和证成选举的合法性，还能培养公民的责任感和主人翁意识，提升其参与公共生活的能力。“参与的主要功能是教育功能，最广泛的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得。”公众参与还能提高选举机构的工作质量，使选举机构接受监督，从而有效地保障选举的公正性和公民行使选举权。但是，选委会与人大对民主的类型和程度的要求不同。人大要求完全民主、选举民主，要求人大代表完全由民选产生。而选委会要求有限民主、公众参与，不要求完全民选。所谓有限民主，是指民意代表中要有一定数量的民众代表。选委会的职责和性质，决定了其组成人员不能完全由选举产生。选委会的职责是主持选举，其本质上是办事机构、工作机构，其工作性质属行政事务。不能把选委会等同于人大，不能把选委会组成人员等同于人大代表。目前，绝大多数国家或地区的选举机构成员都是委任而非选举产生的。如美国联邦选举委员会（Federal Election Commission）的委员（一般有6名）均由总统提名并得到参议院批准，其职能是负责选举的管理和改革工作。再如，我国台湾地区各级选委会组成人员的产生方式都是委任，其中主任委员的产生方式是指定。

对选委会而言，独立性和中立性是其应追求的首要价值，是比民主性（民选）更重要的价值。只有保持独立和中立，才能保证选举的公正性，才能在此基础上通过民众参与，提升民众对选举的热情和对选举结果的认同度。现实中，有时民选反倒会成为妨碍独立和中立的障碍。民选遵循多数决规则，但在极少数情况下多数人的决定并不比少数人的决定更倾向于正确。有时多数人的决定（众意）并不是公意（公共利益和公共意志）的体现，对此卢梭早就说过，“众意与公意之间经常总有很大的差别；公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和”，当众意并非公意时，“占优势的意见便只不过是一个个别的意见”。因此，不能将民选作为实现独立和中立的唯一前提，如我们主张司法独立，但不能为此而要求法院和法官完全由民选产生。

2.选委会完全民选无现实可能性

批评选委会组成人员由党政负责人担任的观点是有一定道理的。但是，持此观点的大多数论者都矫枉过正，走向了另一个极端，即主张选委会组成人员完全通过选举产生。实际上，选委会完全民选不具有可操作性。选委会的工作应当在党的领导下高效开展。我国人大代表的直接选举，如果撇开党委和人大常委会，不但政治方向上的正确性无从保障，而且单靠选委会的资源和力量，实际上也难以顺利地做好选举工作。实践中选举所需的人财物主要通过地方党委动员、基层政府供给和群众自治组织配合而获得，选委会只是一个非常设的临时性选举管理机构，其组成人员兼职，大量的具体工作依靠其办公室（各组）和各级党政部门、单位来落实。因此，笔者主张选委会人员组成应增强公众参与度，但其应保持适度的民主性，而不是完全平民化。

三、关于选举委员会人员组成的立法建议

选委会既不同于人大及其常委会，也不同于一般行政机构。笔者主张选委会人员组成适度民主化，即首先采取措施保证其独立性和中立性，在此基础上循序渐进地增加其民主性因素，以选委会的独立性、中立性和民主性共同保障选举公平、公开、公正进行和实现公民选举权利。基于这一思路，笔者对我国选委会人员组成改革提出如下立法建议。

1.由法律明确规定，选委会组成人员中应保持一定比例的普通选民

选委会的工作对人大代表选举有十分重要的意义。这样一个重要机构的组成和运作如果不透明、不公开，致使普通民众既没有参与协商提名的机会，又没有担任其组成人员的可能，其就无法体现现代政治的民主性。选委会的组成人员都是党政负责人，会弱化其作为选举机构的独立性和公信力，而要求其完全由民选产生又不合理、不现实。因此，建议《选举法》明确规定选委会组成人员中保持一定数量的官员委员，同时保持一定比例的普通选民。如此，既可以保证选委会的工作高效开展，又可以通过民众对选委会工作的参与而使选委会受到监督，增强选委会的政治合法性、工作的公正性和公信力。

2.法律和地方性法规中明确规定选委会组成人员的条件和产生程序

我国2010年修正的《选举法》中特别规定了选委会委员的回避制度，这说明立法者已经意识到一个独立公正的选举机构对于选举的重要意义。但是，《选举法》并没有解决选委会组成人员的条件和产生程序问题。我国现有的地方性法规中也极少对此作出明确规定。现实中，如果选民对选委会组成人员不认可，则应如何处理？对此，应当有明确的法律依据。笔者建议《选举法》明确规定选委会组成人员的条件和产生程序，地方性法规予以细化，将选委会的产生过程公开化、程序化、规范化。如此，将有利于选举工作高效、规范地进行。

综上，笔者建议我国《选举法》第9条中增加一款作为第2款：“选举委员会的组成人员中应当有非官员委员，其名额不少于组成人员总数的五分之一。选举委员会组成人员的产生过程应当公开，其对选民负责，受选民监督。选举委员会组成人员的条件、产生程序由地方性法规具体规定。”选委会组成人员中非官员委员的产生，可以由各省的地方性法规来细化，具体可借鉴我国《村民委员会组织法》第12条中村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生的规定，将农村基层民主运行方式推及到人大代表直接选举中。

注释

①在湖南省衡阳市破坏人大选举案中，曾有人大的领导、工作人员明示或暗示候选人给代表们行贿。湖南省人大常委会已依法确认涉案选举中当选无效并予以公告。参见张鹭：《衡阳竞选“黑金”》，《财经》2014年第6期。②严格地讲，选举管理机构包括选举委员会（主持选举）和人大常委会（领导选举）。③邱家军：《人大代表选举中政治把关权的运行维度》，陈明明主编《中国民主的制度结构》，上海人民出版社，2010年，第122页。④这21个省级行政区域的省级地方性法规，系笔者通过检索北大法宝数据库和中国人大网的中国法律法规检索系统而获得。⑤参见陈斯喜、李伯钧：《县乡人大代表选举流程》，中国民主法制出版社，2003年，第2—3页。⑥参见蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社，2002年，第38页。⑦胡小君：《落实新〈选举法〉的关键是完善选举委员会制度》，《团结》2011年第3期。⑧徐振光：《当代中国社会转型与县级人大制度研究：以L区人大为例》，上海人民出版社，2010年，第170—178页。⑨邱家军：《2011年上海人大代表直接选举观察报告》，黄卫平主编《当代中国政治研究报告（第十辑）》，社会科学文献出版社，2013年，第150—151页。⑩廖剑飞：《规范设立 职责明确 工作到位》，《人民代表报》2011年12月27日。[英]J.S.密尔：《代议制政府》，商务印书馆，汪暄译，1982年，第19—43页。蔡定剑主编《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社，2009年，第35页。[美]卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海世纪出版集团，2006年，第39页。[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1980年，第39—40页。

参考文献

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[5]刘小畅，李杨.群众政治与公民政治探析[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2013，（5）.

责任编辑：邓林