中国城乡同比例选举进程研究

韩嘉齐 袁琳

【摘要】：宪法规定，我国人民享有选举权和被选举权，人民权利得到了切实保障。自《选举法》颁布以来，我国民主政治逐渐发展，人民代表大会制度得到完善，但制定的城乡不同比例的选举规定已經不符合现在社会的状况，随着2010年选举法的修改，我国民主选举的平等原则发展进入新阶段，有十分重要的现实意义。

【关键词】：城乡选举;人大选举;选举法

平等是我国人民代表大会追求的核心原则之一，是民主选举追求的核心价值。2010年选举法的修改有助于保障公民选举权与被选举权的平等实现。建国以来，我国的选举比例经过了一个调整与变化，这些变化通过选举法固定下来，成为人大代表选举中遵守的规定，选举法的逐次修改也是城乡选举比例的变迁史。

一、我国历部选举法对城乡选举比例的规定

1953年，我国颁布第一部《选举法》，这为我国的选举制度做出了规范，为实现人民选举做出了法律规定。在1979年，我国制定新的《选举法》，经过半个多世纪的发展，该《选举法》经过了六次修改，每次修改都反应了现实需要，折射了社会的变化。经过多次修改的选举法，其平等化程度逐渐提高，城乡选举逐渐实现同比例选举，这是我国民主选举的重要进步。选举制度是民主政治的支柱，选举权是公民政治权利的基础。

1953年2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过我国第一部《选举法》。这部选举法中，农村与城市每一代表代表不同的人口比例，第二十条规定，各省应选全国人大代表的名额，按人口每80万人选代表一人;中央直辖市和人口在50万以上的省辖工业市应选全国人大代表的名额按人口每10万人选代表一人。表面上看，造成了一定的“不平等”，然而这种“不平等”有深厚的历史根源。

我国处于建国初期，农业人口比例远远高于工业人口比例。作为一个农业大国，如果按照严格的、相同的选举比例来设置全国人民代表大会的代表数额，那意味着农民代表数量将远远超过工人代表数量，这反而造成了更大的不平等。并且基于现实情况考虑，如果进行一刀切式的选举比例规定，不利于我国经济建设与社会发展，工人阶级领导地位难以得到实现。1953年的选举法规定是时代背景下的产物，我们不能依据一票值一票的每票同值的抽象原则而否定它，如邓小平在1953年所作的《关于选举法（草案）的说明》中所解释的那样：“只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才是符合我国国情的。”

1979年7月1日，五届人大二次会议通过了新的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，改革和完善了我国选举制度。79年选举法并为对城乡选举比例做出修改，但是规定了不同地方层级选举的数额与比例。县级人大代表的名额，由本级人大常委会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配，到省一级则是农村代表所代表人口数的五倍，全国代表大会的名额则依然遵循8：1的规定。1979年的选举法为城乡同比例选举做出了一定的探索，为未来实现城乡同比例选举打下了基础，该选举法在地方层面的规定以及其有效实施，是全国实现同比例选举的先决条件。

1982年12月10日，五届人大五次会议对1979年《选举法》进行了较小的修改，修改集中与地方层级，尤其是县级的人民代表大会代表名额的修改，提出可以尝试降低比例，根据各县、自治县实际情况，所代表的人口比可以小于4：1，甚至可以至1：1。

1986年的修改维持了1982年确定的比例。1995年2月28日，八届人大常委会第十二次会议通过了对1979年《选举法》的第三次修改。这次选举法修改，我国选举平等化进程大大加快，是在总结了数十年选举经验后所作出的有益尝试。1995年，我国农村人口与城市人口比例大概为7：3，人口数额增加，农村与城市间的人口比例也有了较大的改变，基于这种现实情况，为了保证人民的利益，反应各地区人口数量的区别，将省、自治区和全国人大代表中农村每一代表与城市每一代表所代表的人口数，从原来的5：1、8：1，统一修订为4：1。这缩小了城乡选民投票权不平等的程度，是我国社会主义民主政治发展的体现。

2004年没有对比例做出相应修改。在进入新世纪的第十个年头，我国选举法迎来了较大的改变，城乡选举比例有了重要的修改。在“同票同权”的原则指导下，我国终于实现了城乡同比例选举。法律规定“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”这意味着城乡同比例选举有了法律的保障。该法律的修改意味着人人平等和地区平等的双重实现。城乡同比例选举的法律规定确定了我国公民选举权与被选举权的平等，实现了投票权价值的平等，彻底实现“同票同权”，因为历史遗留因素造成的不平等得到彻底解决，公民行使平等的选举范围权利得得以扩大;在地区平等上，从国家层面到地方层面，全面实行城乡同比例选举人民代表，是城乡选举上的重要突破，各行政区划具有相同的名额，不论人口差异，这保证了地方权益在全国范围的保障，也有益于不同城市县乡的利益保障。

在建国以来的多次选举法修改中，可以看到我国政府对于现实社会情况的基本考量。选举法一个很重要的主旨就是选举权的平等，选举法多次修改都应该说是合理的符合国情的，能够反映今天的客观现实的。随着社会发展，几十年前的比例规定显然缺乏科学性，实现城乡同比例选举，利于保护农民利益，我国作为农业大国，保障农民利益至关重要，农民代表反应问题、提出建议的渠道不应为法律规定所限，选举法的修改解决了实际的痛点，可以更好的反应农民需求。城乡同比例选举，有助于促进城乡经济的协调发展，消除城乡二元结构，为解决“三农问题”，缩小城乡差异，推进社会主义新农村建设都做到了有益探索。

二、实施城乡同比例选举的意义

今天的利益越来越多样化，各个领域之间的互相交杂，各个群体间利益各不相同，甚至各有冲突，但是一个民主的国家必须能够有渠道倾听到各个群体的意见，各个群体的代表需要一个有力的平台维护自身的合法权益，这不仅是公民的基本权利，也是维护社会秩序必要的方式。

平心而论，中国的城市发展突飞猛进，在某种程度上是一种以牺牲农村发展为代价所造就的。农业为工业发展提供了原料，长期的储备为我国工业的腾飞奠定了基础，但是工业未能及时反哺农业，一定程度上，我国农村的利益受到了损害，限制了农村的发展，城乡同比例选举使农民政治权益的得到了保障，使农民获得了相同的投票权。选举法修改后，“城乡按相同人口比例选举人大代表”的规定不但会对选举制度产生法律上的影响，而且会对中国社会的进步和民主政治的发展产生积极促进作用。

（一）落实公民的宪法平等权

修改城乡选举的代表人口比例，有助于中国社会的发展和进步，利于在社会上普及选举平等意识，促进城乡一体化，推动社会转型。除此之外，还可以极大地激发农民的参政热情，加快我国民主政治建设，对于改革我国户籍制度作出了有益的推进。城乡上的身份差别不再体现在选举领域，体现了公民选举权的人人平等，落实了公民的宪法平等权。

（二）推进民主政治建设，凝聚社会共识

长期以来，“三农问题”一直受到我们的关注，社会突出问题之一就是农民的权利无法做到平等实现。在土地征收、福利补偿方面，农民往往容易受到侵害，虽然国家层面出台了许多政策，保證农民切身利益，但一些诸如医疗、教育方面的问题依然存在，农民缺乏有效的渠道来行使自身合法权利。实现“城乡按相同人口比例选举人大代表”对于改善农村环境，改进农民生活有重要意义。有望改善城乡二元结构所带来的桎梏，创造更为灵活的环境，农民群体将获得更多的话语权。强化社会共同体意识，保证农民享受到应有的权益，带动农民参政意识提高，全面体现社会进步，并为城镇化发展提供政治保证。实现城乡同比例选举人大代表，扩大了代表的来源，使人民代表大会能够更完整的、全面的代表全体人民的利益，将推动人民代表大会制度更加完善，有利于实现人民当家作主的权利。

（三）促进选举制度的进步

城乡按相同比例选举人大代表后，农村代表增多，无论是全国人大还是地方人大，人大代表的构成发生改变，农民在立法机关获得了更多的影响力。人大代表的结构发生改变后，人民代表大会作为我国的代议机关和立法机关，其职权和职能也会出现新的变化，有助于进一步完善人民代表大会制度。从城乡按照不同人口比例选举人大代表到按照相同比例选举人大代表，是我国选举制度改革的重要举措，是我国选举制度的巨大历史进步，既有利于实现"形式平等"，也利于实现"实质平等"。城乡同比例选举体现宪法所规定的"平等权"原则，又进一步保证了人民当家作主的权利，也推动了我国社会主义民主政治的发展。

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