中国版“两房”的想象空间

文│魏凯

银监会批复国开行成立住宅金融事业部，擅长棚户区改造的陈政高成为住房和城乡建设部新一任部长，两个消息相距1天公布，这令坊间猜测颇多。民间资本在棚户区改造或者说旧城改造中是不是就能发挥更大的作用？国开行对民间资本主导的项目会不会一视同仁的对待和支持？很多问题待解。

金融事业部只是开始

6月26日，银监会宣布已批复同意国家开发银行筹建住宅金融事业部，中国版“住房银行”筹建传闻成真。

这一举措无疑是4月2日国务院常务会议精神的落实。根据当时的会议精神，要发挥好依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利的开发性金融的“供血”作用，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。国开行住宅金融事业部即是在这一背景下成立的专门机构，在某种意义上有点类似中国版“两房”。

国开行从2005年开始涉足棚户区改造，从辽宁起步。而当时李克强任辽宁省省委书记，提出以“就是砸锅卖铁也要让百姓搬出棚户区”的决心大力推进辽宁棚户区改造。国开行发放首笔30亿元贷款，给辽宁棚户区改造注入启动资金，也开启了银行业支持保障房建设的先河。

从定位来看，住宅金融事业部的对象则是棚户区改造建设以及城镇化基础建设。同时贷款对象则是承接棚户区建设的房企等。跟美国的两房有本质差别。国开行住宅金融事业部方案，在职能定位上，向上对接国家住宅政策、规划，向下深化与地方政府的合作。

截至目前，国开行累计发放棚户区改造贷款5903亿元，支持总建设面积约6亿平方米。其中，4月2日国务院常务会议以后发放贷款1593亿元，为去年同期的6.3倍。

对比棚改任务，资金缺口显然巨大。2013年国务院提出5年内改造1000万户棚户区。国务院总理李克强在2014年《政府工作报告》中强调，2014年新开工700万套以上，其中各类棚户区470万套以上，同时随着以人为本的城镇化的开启，中央也提出到2020年要解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造。

国开行董事长胡怀邦在一篇署名文章中指出，城镇化建设资金不能仅仅依靠财政支出和商业银行资金，仍需发挥好政策性金融以国家信用为支撑、介于政府财政投资和商业银行贷款之间“四两拨千斤”的引领性作用。

尽管目前的住宅金融事业部与美国的房利美和房地美有着一定的区别。一个是针对棚户区以及城镇化基础设施建设过程中的资金提供商，另一个则是针对一定阶层的公共人群购买商品房屋提供贷款。“但是随着监管机构积极推动资产证券化的发展，两房类似的操作在国内实施或许也仅仅是时间早晚的问题。”一位银行人士认为。

美国两房在早期的成功，与其有着政府支持能够拆借较低成本的资金有关。而国开行董事长胡怀邦在3月31日的《人民日报》发表的署名文章中，他建议进一步完善城镇化中长期投融资的制度性安排，参照国际通行做法，赋予开发性金融机构永久国家债信等级，建立稳定、可持续的中长期金融债发行筹资机制，通过开发性金融资金支持城乡基础设施建设和社会民生领域。

同时，还建议通过设立“三专”即专项贷款、专项基金及专项债券等配套政策，弥补政府投资特定项目的资本金以及地方配套资金的阶段性缺口。为管控地方政府性债务风险，可考虑由国家开发银行或通过招标确定一家银行，进行“统一评级、统一授信、统借统还”，从总量、结构、操作上防止地方政府一哄而上、盲目举债，避免投融资总量失控，形成系统性风险。

显然，住宅金融事业部仅仅是一个开头。

棚改的深层含义

5月初，陈政高刚被任命为住建部党委书记没多久，财政部会同住建部就下发了1193亿元的中央财政城镇保障性安居工程专项资金。

而在正式成为新一任部长之前的几天，陈政高已经赴安徽、湖南两省五城市考察公租房廉租房小区、棚户区改造项目建设情况。这是陈政高履新住建部不到两个月来，进行调研的第三、第四站，调研重点直指棚户区改造。如此密集的调研节奏，无疑意味着棚改工作将成为自己下一阶段工作的重中之重，陈政高主导的棚改战略已经在全国范围内提速。

棚户区住房改造是李克强总理定调的“重大民生工程、重大发展工程”，以棚户区改造稳增长，也是克强经济学中重要的组成部分。在担任辽宁省委书记时，李克强就在辽宁开展大规模的棚户区改造工作。

在陈政高任职沈阳的近8年时间中，是沈阳市大力开展棚户区改造的“高潮期”。而在其任职辽宁省省长之后，其在全省范围内也推行了大规模的棚户区改造工作。李克强作为推动者，陈政高作为主要的执行者，经过近10年的探索，“政府主导、市场运作”的棚改机制得以验证确立，一些多年无法改造的棚户区项目由此破解。

陈政高主导的棚改战略已经在全国范围内提速。在正式成为新一任部长之前的几天，其已经赴安徽、湖南两省五城市考察公租房廉租房小区、棚户区改造项目建设情况。如此密集的调研节奏，无疑意味着棚改工作将成为自己下一阶段工作的重中之重，陈政高主导的棚改战略已经在全国范围内提速。

关于推动棚改的目的，从今年4月2日李克强主持召开国务院常务会议可见一斑，会议认为，加快棚户区改造可以有力拉动投资、促进消费，是以人为核心的新型城镇化的重要内容。该内容与下面这则信息联系起来则显得意义重大。

6月中旬李克强在访问英国、希腊期间，多次对世界作出中国经济不会“硬着陆”的“国际承诺”，并在英国智库演讲时，明确用7.5%“下限论”代替7.5%“左右论”，并表示政府已经准备调整政策，以确保政策发挥作用。

哪些方面将成为实现“下限论”的有力支撑是当前争论的焦点，业界普遍预计，在经济乏力、新增长点尚不明显之际，总理力主的棚改工作将担负起重要作用。国家发改委经济体制与管理研究所金融中心主任张海鱼指出：“目前我国经济存在下行压力，1～5月三个主要投资方向中，只有基础建设投资是增长的。因此，作为基础设施投资中的棚改对于拉动经济增长来说，将发挥重要作用。”

银河证券的一份报告指出，按棚户区改造的安置房户均面积每户50平方米、每平方米投资2000元简单测算，今年470万套的棚户区改造房建设将拉动5000亿元左右的投资额。

这只是投资总额的一半，棚改需要支付拆迁成本、基础配套建设等。住建部新闻发言人倪虹曾在全国两会上透露，2014年政府工作报告确定改造的各类棚户区470万户，这一规模的改造需要超过1万亿元的资金。这无疑将有利于部分抵消楼市调控带来的对投资的负面效应，起到保投资、拉消费、稳经济的作用。

对于这1万亿元资金的拉动作用，国家信息中心经济预测部副主任祝宝良表示，“棚改不仅可以改善居民居住环境，还可以有效拉动地方投资，尤其在全国建设性用地愈发紧俏的情况下，所以是大有文章可做的。如果启动起来，这会带动起钢材、建材等上下游产业，这些无疑会对下半年的经济增长做出一部分贡献。”

急需创新

今年政府工作报告确定改造的各类棚户区的户数为470万户。若按照2013～2017年推进1000万套棚户区改造的整体计划，所需资金量估计在2.5万亿～3万亿元规模，融资需求巨大。而且棚户区改造周期长，盈利前景不明确，必须以政策支持和主导的融资方式进行。

棚户区住房改造，是李克强总理定调的“重大民生工程、重大发展工程”，以棚户区改造稳增长，也是克强经济学中重要的组成部分。户均面积每户50平方米、每平方米投资2000元简单测算，到2015年将带来万亿需求。

国开行以政策性银行作为主要融资支持方，一方面可以向相关项目发放贷款，作为另外一种途径，金融债也会成为重要的融资渠道。前期会议已经确定采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。

住宅金融专项债券的发行在某种意义上相当于用中央政府信用去替代地方政府信用，有助于融资规模的扩大和融资成本的降低。此外，也避免了地方政府进一步增加杠杆，产生新的融资平台债务问题。对于棚户区改造和城市基建来说，这的确是一种比较务实和有效的方式。

同时，融资领域的进展将推动棚户区改造进程的加快，这也是“稳增长”政策的重要举措之一。在当前背景下，基建在某种意义上完成对房地产投资下滑的替代，起到经济托底的作用。而棚户区改造和城市基础设施建设属于政策比较放心和积极引导的领域，在这一领域内加大投资不存在“产能”约束，且可以为投资稳增长贡献一份力量。政策在这一时期在棚户区和城市基建融资积极推动，其目标不言而喻。

除了国家政策上的支持，地方政府的融资创新也很关键。“辽宁棚改的成功经验之一就是拓宽融资渠道。”北京师范大学经济学院房地产研究中心教授张文清表示，“政府+市场+社会的融资架构，给棚改市场引来了资本活水。”

6月30日，江苏省住建厅、省发改委等8部门联合下发《关于鼓励和引导民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，喊了多年的民间资本参建保障房，在江苏正式打开闸门。江苏期望通过一系列扶持措施，为保障房的建设整合更多社会资源，其中包括金融支持、政府贴息、让民企享受与国企的同等待遇等。

对于民营企业参与建设保障房，在国家层面和各省均有不同层面的推动文件涉及，也有一些企业参与其中。而江苏有8家厅级单位专门下发文件，较为罕见。江苏还允许民间资本可在政府核定的保障房建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资。此外，民间资本参建保障房，另外还有税收优惠、免收行政事业性收费和政府性基金等举措。

“棚改项目确实需要地方政府积极进行政策设计，通过成本效益核算，在土地、税收方面让利调动开发企业的积极性。要结合市场状况，保证开发企业基本利润率。”张海鱼认为。

从2010年开始，包括万科、绿地等一线房地产开发企业也以不同方式参与地方政府的保障房和棚改工程当中。但由于缺乏稳定的机制保障，可持续性一直堪忧。需要垫资和微薄的利润阻碍了民间资本参与保障房的步伐。

在辽宁模式中，政府通过规划主导，带动周边地块、物业升值，弥补了棚改项目微利的缺点，提高了企业参与的积极性。比如辽宁模式中政府为了吸引开发商，一般是一个棚户区项目绑定一个普通住宅地块，谁接手棚改项目，谁就可以以优惠价格或政策拿绑定的那块地。这样可以使房企的心理和利润上都得到平衡。