发达国家大众体育政策执行的成功经验与启示*

刘红建

（南京晓庄学院 体育学院 江苏 南京 211171）

1 关注执行：大众体育政策研究的范式转换

在欧美等发达国家，大众体育被认为是公众理应享有的福利之一，获得体育服务被认为是基本的权利，相应的大众体育政策则是引领一国大众体育事业发展的重要指南针，指导与约束着大众体育事业的持续发展。事实上，大众体育政策的重要性不言而喻，这在体育学术界为数众多的科研论文中可见一斑，并且这些研究，特别是在早期几乎都是集中于政策本身的价值、政策内容等方面。这种迹象似乎是公共政策研究状况的一种“复制”，公共政策研究在早期同样是关注公共政策的本身，却忽视了政策过程中更为关键的环节—政策执行。正如新公共服务理论的创始人登哈特夫妇所认为的，关于“政策执行”的研究本身在公共行政发展的早期并不存在，这并不是因为公共机构过去没有参与执行，相反，在某种意义上，之所以执行作为一个分离的概念或功能无法看见，其原因在于它构成了公共行政领域的全部内容。因而长期以来，公共政策执行的研究并不受到重视，也如威尔逊、古德诺以及其他公共行政的学者所宣传的那样，政治领袖做出决策，行政机构只是机械地把这些决策付诸实施。

直到20世纪70年代，这种现象才得到了初步改观，政策执行的研究也逐步进入学者的学术视野。第一部把公共政策执行当作一个特定问题进行研究的重要著作是杰弗里和艾伦的《执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》（1973年出版）一书，他们发现，尽管一个项目是带着良好的目的和一种强烈的承诺开始的，但是这个大规模项目的实际执行却非常困难且基本上没有获得成功。由此，杰弗里与艾伦得出的结论是，公共政策并不是自动实施的，同时，政策执行过程的动态性必须被理解为政策结果的一个重要决定因素。自此，公共政策执行的研究逐步成为政策研究的一个十分重要的探究领域，四十多年来涌现出了一批在国际上具有较高影响力的研究成果，引领着国际政策执行的实践。

随着国际学术界对政策执行的重视，当前关于公共政策的研究逐步完善，以政策执行为关键环节的政策过程范式逐步确定，政策制定、政策执行以及政策的监督评估是政策过程的三个环节，缺一不可，共同保障公共政策的顺利执行，达成政策所蕴含的公共利益。对于大众体育政策的过程来讲，也是由大众体育政策制定、大众体育政策的执行以及大众体育政策的监督评估三个完整的环节组成的。事实上，国外关于大众体育政策执行的研究兴起于20世纪80年代，在英国学者Tess Kay看来，“大众体育政策执行是将公民的体育利益表达经确定后转化成实践的动态复杂过程，一个完美的执行实践是要达到政策所规定的定性和定量化的双重目标，政策目标和实践结果之间只要存在差异则被视为政策执行的失败。”大众体育政策执行的研究在欧美等发达国家逐步受到重视，涌现出大量的研究成果。但在我国直到2006年，第1篇大众体育政策执行的相关研究才出现（我国第1篇关于“体育政策执行”的学术论文出现在2006年，《体育文化导刊》刊载的《改革开放以来我国地方政府社会体育政策执行研究——以沈阳市为例》）。这种状况既与政策执行理论引入国内的时间滞后相关，也与我国大众体育事业发展缓慢、体育政策执行不到位的事实相关。基于此，有必要透过相应的国外研究文献，梳理发达国家大众体育政策执行的有益经验，在拓宽大众体育政策研究的框架体系之余，也为我国大众体育政策的执行带来一些启示。

2 他山之石：发达国家大众体育政策执行的主要经验

自新世纪以来，美国、英国、日本等发达国家先后制定与出台了多项大众体育政策。由于大众体育政策的执行具有一定的周期性，本文主要选取2000年以来的发达国家大众体育政策的执行状况作为考察对象进行分析与归纳。

2.1 美国：政策操作性强，多部门协同执行

政策本身的内容规定是否具有可操作性，直接决定着政策目标的达成程度。与我国大众体育政策模糊性、概括性的特征相比，发达国家大众体育政策具有的共性特征之一就是可操作性较高，政策目标基本是由可以量化的指标构成的。美国的大众体育政策也具有这样的特征，如2000年颁布的《健康公民2010：促进健康的国家目标》，该政策共有700多页，通篇不是对理论的系统陈述，而是对实施目标的分解，共包括3个总目标、22个子目标、47个次级目标、300个再次一级的目标，目标层次分明，且具有较强的可操作性。美国大众体育政策的可操作性还体现在内容中就规定了政策执行的机构、组织乃至个人，责任清晰、奖惩分明，避免因大众体育政策责任不明晰而陷入执行的阻滞中，如2010年美国颁布的《全民健身计划》在内容中明确强调要与其他健康计划结合、设立各种执行机构，并将每一个策略的实施落实到具体的社团、政府、专门机构甚至个人。

强调多部门、多领域的协同执行，也是美国大众体育政策执行的重要特征。在政策学家史密斯看来，政府部门、民间组织以及个体共同组成了各类公共政策的执行主体。从美国大众体育政策执行的实践来看，政府部门、非政府组织、大学甚至商业组织都加入到了大众体育政策的执行中。如2000年颁布的《促进老年体育的国家计划》中，18项具体内容中有3项是由美国政府部门负责落实的，9项内容需要美国疾病预防控制中心、总统体质与体育委员会、美国退休者协会、全国老龄协会、美国运动医学学会等非政府部门来执行，4项是由政府与非政府部门共同来执行的，此外，还有2项分别是由美国伊利诺伊大学以及商业组织负责执行；美国健康服务部在颁布《全民健身计划》后，授权NCPPA（The National Coalition for Promoting Physical Activity，促进身体活动的国家联盟）进行具体的运作。可见美国非政府部门在大众体育政策的执行中处于主体地位。由于美国政府将执行责任赋予社会，并提供一定的资金，能有效发挥非政府部门、大学以及公民个体的主体性、积极性以及创造性，对大众体育政策的有效执行具有促进作用。这种大众体育执行模式能够使政府部门回归社会事务管理的角色，履行监督与评估大众体育政策执行的职能。

表1 2000年以来美、英、日三国颁布的大众体育政策

2.2 英国：民主参与决策、重视监督评估

第三代公共政策执行的研究已然将社会及公众参与纳入其中，“我们应该为了增进和鼓励公民参与政策制定和执行过程的各个方面和各个阶段而管理公共组织，通过这个过程，公民‘逐渐把自己视为行政国家的公民，而不是把自己视为行政国家的顾客、当事人和受益人’。”Tess Kay也认为体育政策的目标群体是政策执行的重要影响因素，在他看来，“政策的制定与执行需要不断和目标群体进行沟通，不能只代表政府、体育组织的利益，也不能代表政客或者部分代表的利益，政策确定需要代表底层人民的体育利益诉求，与时俱进地改变体育管理方式，不断地对政策实践过程细化，使目标群体最终能够对政策满意，对当权者认可。”

事实上，英国大众体育政策执行的主要特征就是社会与公众对大众体育政策制定与执行的直接参与。这种参与首先体现在英国大众体育政策的制定中，2000年以来，英国先后颁布的《关于全民体育运动的未来计划》、《奥运会计划》等，这些体育政策主要是根据国家战略专家学者的研究数据、民众意愿模型和历史文化传统等方面确定的。当然这与英国的行政体制相关，在英国，大众体育政策权利的控制方是行政议员，而议员的决定权又是由广大的社区民众决定的，所以从实质上讲，英国的大众体育政策在制定环节是非常民主的，是一种自下而上的决策模式，大众体育政策制定程序的民主化一定程度上促进了政策的科学性、合理性与合法性。其次，英国大众体育政策的具体执行也是由社会团体和组织参与的。英国政府进行了大刀阔斧的政府机构改革，英国体育管理组织员工全部面向社会招聘，其主要职能是提供公共服务而不是提供管理，“原政府机构只负责政策的制定和分析，而执行机构主要负责政策的执行。”这种社会参与的大众体育政策执行模式能够向社会广纳贤士，吸收各方面的人才，从而提高大众体育政策执行的效率。

英国非常重视大众体育政策执行的评估环节。有效的评估能够对大众体育政策的执行起到监督与促进作用。英国政府结合体育评估的特点，一般将大众体育政策执行的评估程序分为4步：内部性个体评估、讨论评估、评估后整改、评估结果的使用等，程序化的评估有利于政府摸清大众体育政策执行的真实状况，防止政策执行问题的出现。从图1也可以看出，英国Badminton England体育政策整个过程中，七个环节中评估环境出现两次，足以说明评估环节在英国大众体育政策执行过程中的作用以及英国政府对评估的重视程度。

图1 Badminton England的体育政策过程

2.3 日本：政策层次性较强，执行主体明确

正如上文所分析的，发达国家大众体育政策共性特征之一就是政策文本明确、政策可操作性强，日本的大众体育政策也是如此。除此之外，日本大众体育政策的层次性较高，这不仅体现在不同时期颁布的大众体育政策具有一定的层次性，而且单个的体育政策层次性也较强。2000年以后，日本先后制定颁布的《体育振兴基本计划》、《体育基本法》、《体育基本计划》三者具有重要的相互联系性以及层次推进性，保障了大众体育事业发展的连续性与连贯性；单项体育政策以《体育振兴基本计划》为例，按照周爱光教授所分析的，“该计划的各种目标相互关联，逻辑清晰，一环扣一环，形成了一个有机的目标体系，贯穿始终，同时该计划的目标体系包含了宏观、中观和微观3个不同层次，近期、中期和远期3个不同阶段，措施具体，可操作性强，有利于该计划的贯彻落实。”

除了大众体育政策可操作性强外，日本还重视对政策执行主体及其分工的明确。如2012年刚刚颁布的《体育基本计划》，是国家、地方及体育团体等共同推进体育事业发展的基准性政策方针，指出了今后日本体育事业发展的方向与具体措施，是日本继《体育振兴基本计划》后又一个10年期的实质性体育政策规划，该政策中几乎每一小项政策措施都明确了该项政策执行的主体及其分工，如日本各地体育厅与教育委员会的具体分工。日本大众体育政策执行主体的明确不仅有利于《体育基本计划》的顺利实施，而且容易形成监督与评估机制，从而促进该计划的执行效率。

3 有益启示：对促进我国大众体育政策执行的主要建议

3.1 增强政策制定合法性，构建符合公众需求的可操作性政策体系

从政策学范式来讲，“合法性”一般是指合乎“法律、法规”，合乎国家的意志。大众体育政策的制定与执行都是以合法性为基础的，然而，如果仅从合乎法律规定角度去理解全民健身政策的“合法性”还不够全面，并且这种“合法性”还只是一种形式上的合法性，还缺少内核的合法性维度。哈贝马斯较早探讨了“合法性”问题，在他看来，具有客观性的价值认可是“合法性”的内核维度，“合法性可能还意味着某种政治秩序被认可的价值。”也就是说，合法性必须要建立在合理性基础上，那么这种合法性才是全面的合法性，才不会产生一定的存在危机，而合理性的获得需要得到社会大多数成员的认可。

从这个角度出发，我国大众体育政策的制定应该借鉴英国等发达国家在制定政策时的先进经验，必须立足公众真正的体育需求，通过各种方式，如广泛的公众体育需求调查与深度的个人访谈相结合的方式，并在调查的基础上结合大众体育领域专家的建议进行科学整理，最终形成各级各类，具有一定层次的大众体育政策体系，并且由于是社会公众的真实意愿，这些内容更具有针对性与可操作性，所形成的大众体育政策体系才会更加合理。

3.2 改革政策执行模式，形成跨部门协同、多领域参与机制

传统的大众体育政策执行模式强调政府的权威，认为政府是大众体育政策执行的主导者，担负着所有政策执行的重任。这种执行模式一方面不能有效吸纳社会资金，另一方面也容易造成执行组织或个体失范行为的产生，如近几年报道的我国体育彩票基金被挪用、贪污事件，这些都不利于大众体育政策的有效执行。Nassis，P.P曾对希腊1980年代和1990年代早期的体育政策执行进行了分析，认为：“国家政府在政策制定和执行上发挥了巨大作用，但是局限于监督和资金，所有制定体育政策者没有足够的积极性去执行体育政策所要解决的问题。因而，大众体育政策的执行仅靠政府是难以顺利实现政策目标的。而依托社会组织的参与，并形成政府多部门的协同模式是当前发达国家大众体育政策执行的主要模式。

大众体育政策执行的跨部门协同模式，需要运用制度化的沟通与协作方式建立起不同部门间的联系，目的在于克服因部门不同所带来的大众体育政策执行分割状况，从而有利于保证政策执行各子系统“关联性”的实现。制度化的沟通与协调方式可以通过制定与颁布相应的政策法规，大众体育政策执行多领域参与模式，需要执行主体的体育行政部门遵循市场经济发展的规律，遵守各项法律法规，以“谁参与、谁受益”、有限利益最大化作为基本原则，通过协调与平衡利益关系，甚至在利益协调中主动妥协让步，从而实现利益在不同政策执行主体之间的让渡和分配，确保多元主体的利益获取。这是吸纳社会力量参与大众体育政策执行的根本性条件，也是形成大众体育政策执行不竭动力的基础。

3.3 完善大众体育政策执行中内部与外部的监督、评估机制

严格意义上来讲，当前我国大众体育政策执行总体上还是一种封闭式的“金字塔”型结构，在这个金字塔中，大众体育政策的执行遵循的是自上而下的层级安排，缺少对外界的开放，作为金字塔之外的社会公众很难参与到群众体育政策的执行中，也难以形成对政策执行的监督力量。事实上，由于行政监督、审计部门等大众体育政策执行的监督评估机构，与作为执行主体的同级政府、政府体育行政部门以及其它部门并非是独立关系，而是受到同级政府的领导与约束。这种关系也导致了大众体育政策执行的内部监督评估机制难以真正发挥作用。因此，促进大众体育政策的有效执行还需要完善相应的内部与外部的监督、评估机制。从前面的分析可以看出，英国、美国等国大众体育政策执行过程中，议会议员、社区公众、媒体舆论等都起到了重要监督作用，并形成了基于公众满意度的政策执行效果评估体系。所以，我国大众体育政策执行的监督评估机制的完善既需要强化内部监督体系，更需要建立外部监督机制。

从当前情况来看，需要赋予各级地方审计、监督部门独立的行政权力，将这些部门的监督、评估职能法律化、制度化，避免地方政府过多的干预；需要成立监督与评估大众体育政策执行的体育专业机构，这些机构应设置在体育院校、综合性高校体育学院、体育科研所等机构中，一方面可以发挥高校体育专家学者的专业能力，同时又不会受地方政府的限制，能够使大众政策执行的监督与评估更加科学、公平以及民主；还需要建立基于公共满意度的大众体育政策执行评估体系，这既是社会公众监督政策执行概况的一种方式，也是检验大众体育政策执行效果的一种机制能促进大众体育政策的顺利执行。

［1］张秀丽.英意西大众体育政策特点及其启示［J］.体育文化导刊，2008（8）：102-105.

［2］珍妮特.V.登哈特，罗伯特.V.登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：76.

［3］刘红建，沈晓莲.体育公共服务政策执行困境的制度归因论［J］.南京体育学院学报：自然科学版，2013（6）：16-23.

［4］Nassis，P.P.Remove from marked Records an analysis of sports policy in Greece［J］.Leisure in industrial and post-industrial societies，1996（4）：31-41.