关于及早谋划战略性新兴矿产发展的思考与建议

■ 何贤杰/张福良

（1.国土资源部咨询研究中心，北京 100035；2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100083）

关于及早谋划战略性新兴矿产发展的思考与建议

■ 何贤杰1/张福良2

（1.国土资源部咨询研究中心，北京 100035；2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100083）

从世界经济格局、中国经济社会发展趋势、人类社会发展史方面看，战略性新兴矿产都具有关键性、战略性作用。根据已有专家学者的研究成果和国外的有关表述结合我国实际，建议将支撑战略性新兴产业所需的重要矿产资源简称为“战略性新兴矿产”，其定义应由相应法规或国家规划确定。战略性新兴矿产名录应该是动态可变的。要对战略性新兴矿产勘查开发作出战略性、政策性谋划，将其列入国家战略，健全相应法规，统一规划，开展战略调查评价；把新能源勘查开发利用提到更高的战略高度；适时调整对钨、锡、锑、稀土、石墨、锂、萤石等重要矿产管理思路和调控政策；加强基础理论研究和技术攻关；实施“走出去”战略。

战略性新兴矿产；战略谋划；政策建议

进入21世纪以来，特别是2008年金融危机以来，新能源、新材料、绿色环保等战略性新兴产业的崛起，正在大规模地推进全球产业升级和更迭，成为世界各国特别是发达国家重塑经济格局，抢占新一轮经济、技术发展制高点的重大战略支撑。最近，中央经济工作会议再一次提出大力加强战略性新兴产业发展重大任务。随着战略性新兴产业的不断发展，作为其支撑的战略性新兴矿产开发利用问题已经越来越引起全世界的关注，发达国家针对当前新型的、高科技型的产业纷纷确定了战略性新兴矿产名录。我国是具有战略性新兴矿产重要优势的资源大国，面临改革发展、经济转型、民族振兴的重大历史机遇。把战略性新兴矿产的发展提到新的高度，及早进行超前性、全局性谋划，制定规划及政策，是我们面临的一项紧迫任务。

1 深刻认识，准确判断战略性新兴矿产发展的关键性、战略性作用

(1)从世界经济格局看，战略性新兴矿产是世界主要国家产业升级，重塑经济格局，抢占新一轮经济、技术发展制高点的重大战略支撑。

战略性新兴产业是推动当今和未来国民经济和社会发展的重要力量，是世界主要国家抢占新一轮经济制高点的重大战略支撑，而作为战略新兴产业支撑的矿产资源是发展战略性新兴产业的关键所在。未来全球问题的解决都与资源问题特别是新兴资源问题密切相关，国际矛盾争端的解决都与这些资源问题，特别是新兴资源问题密切相关。2008年金融危机以来，发达国家以新兴能源开发和新兴产业发展为战略支撑，占据制高点，调整经济结构，带动经济发展，推动经济逐步回升取得初步成效。美国总统奥巴马上台以来，大力推行新能源战略，实施大力发展、推广新兴能源和清洁能源技术，开发利用页岩气等非常规能源，大力推进所需的矿产资源功能材料向新产业转型的政策。新能源战略正改变着美国能源资源格局和国家未来，成为占领经济、科技制高点，“重建美国”的重要引擎。资料表明在过去5年中，页岩气成了美国天然气和能源市场的“游戏规则改变者”，也改变了美国的能源版图。美国非常规气开采量居世界首位，页岩气产量从2005年的194亿立方米增加到2010年的1378亿立方米，占美国天然气总产量的23%，2011年页岩气产量达1800亿立方米，占年度天然气总产量的34%，这使美国天然气对外依存度从2005年的16.7%下降到2010年的10.8%，石油对外依存度从2007年的60%以上下降到2011年的45%，美国的能源格局正在发生重大变化。

(2)从中国经济社会发展趋势看，战略性新兴矿产将是解决结构调整、发展方式转变、打造中国经济升级版的关键要素。

未来20-50年，中国经济将由高速发展逐渐向快速稳定发展过渡，产业结构特别是战略性新兴产业发展取得突破，节能减排、发展绿色能源是今后能源领域发展的主旋律。战略性新兴产业的发展将决定中国能否占领世界先进产业的制高点，实现经济转型的关键，取决于新兴矿产资源的支撑程度。2012年国务院发布的《战略性新兴产业发展规划》提出了包括节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业在内的七大新兴产业二十项重大工程。最近，中央经济工作会议再一次提出大力加强战略性新兴产业发展重大任务。深入研究七大新兴产业与战略性新兴矿产资源的相关性及支撑效应、产业关联效益，是我们面临的一项最迫切而又实际的任务。应该看到，我国是一个资源大国，在新能源、稀有、稀土、新功能非金属（石墨、萤石）等战略性新兴矿产方面有着重大的比较优势，要深刻吸取20世纪稀土资源决策失误导致在世界产业博弈中遭受严重挫折的教训。当前，战略性新兴矿产开发利用还处于初期探索性阶段，但在未来的某一个节点上，其发展可能是井喷式、跨越式的。因此可以说，当前我们又面临着一次新的机遇和挑战。我们要以战略眼光，及早进行超前性、全局性谋划，制定正确的战略性新兴矿产发展战略，充分发挥这一优势，牢牢掌握主动权，成为规则的制定者。

(3)从人类社会发展史看，战略性新兴矿产时代的到来，标志着人类历史上第四次资源利用格局的重塑。

从人类社会发展史看，矿产资源的开发利用是人类社会发展的物质基础和动力，是构成人类社会最主要的物质基体（参见表1）。从原始社会发展期、农业社会发展期到工业社会发展期，人类在资源利用格局上也相应经历了石器时代，铁、铜器时代，煤炭石油时代，人类社会的每一次重大进步和变革都伴随着主体资源利用格局的重大飞跃。目前人类进入生态文明社会发展期，战略性新兴矿产时代的到来，标志着人类历史上第四次资源利用格局的重塑。

18世纪中到19世纪中叶，英国以煤炭资源、铁矿资源的大量开发为基础而兴起的动力革命和材料革命推动了整个工业革命的发展，使其国力大大增强，1760年-1830年间，占欧洲工业生产增长的2/3。1860年前后，英国的生铁产量占世界的53%，达到7000万吨。同期，消费的煤炭分别比美国和德国高4倍，比法国高5倍，比俄国高154倍。英国凭借其控制世界煤、铁等主体资源方面无与伦比的优势地位，继而通过推行殖民制度而成为世界最大的殖民者，建立了世界霸权。

19世纪下半叶到20世纪初，另一种廉价矿物能源——石油，替代了煤炭为现代工业的发展提供又一种新的动力，推动了第二次工业革命，这就是石油时代的到来。美国人于1859年在宾西法尼亚州打出了西方第一口石油井，后者被作为现代石油工业史的起点载入了史册。在整个20世纪，石油以其不可思议的力量彻底地改造着世界的面貌，深入了人类社会的每一个领域和每一个角落。因此，可以认为20世纪是人类的石油时代。美国靠石油起家，石油成了其经济的命脉。20世纪20年代，美国完成了能源结构调整，把石油作为能源的支柱，并以此带动了工业的高度发展。两次世界大战和以后的多次能源危机中，美国凭借石油发了大财，成为世界最大的战争暴发户，自然也得到了丰厚的回报。此外，美国伙同其他工业国家利用“石油租借开采权”和“对半分成原则”，在中东、拉美、非洲各产油国赚取了上千亿美元的巨额利润，石油财富源源不断地流入美国的口袋。从此以掌控石油资源起家的美国取代英国，建立了新的世界霸权，成为地道的石油美元帝国。

历史经验告诉我们，谁掌握了主体资源的开发主动权，谁就掌握了世界。战略性新兴矿产资源问题关系到未来每一个国家乃至整个世界的发展。出于对国家、对民族长远发展的考虑，对战略性新兴矿产的研究与应用迫在眉睫，应该提到国家战略的高度。

2 明确战略性新兴矿产的概念和内涵

矿产资源是经济社会发展的物质基础，是人类生产、生活的重要源泉。随着工业化的进程，特别是20世纪五、六十年代以来冷战时期，许多重要的矿产资源成为国民经济和国防安全的重要战略物资。1946年美国的《战略物资储备法》首先将钨、铅、锌等列为“战略矿产” 。1979年在修订《战略矿产和急缺矿产储备法》时给出定义：“战略矿产”是指 “在国家危机时刻，军事、工业和公众所必需的矿产而美国又没有找到或没有足够产量满足需要的战略矿产和急需矿产。”美国相应提出了63款93种矿产清单，其中稀有金属24款48种。此后战略矿产、关键矿产等概念被各国广泛使用。

表1 各社会发展期资源利用情况对比

进入21世纪以来，由于高科技和战略新兴产业发展的需求，一些发达国家和联合国环保署将战略性新兴矿产的开发利用保护提高到战略高度，提出了以新能源新材料等新兴产业需求为核心，以支撑高科技发展为目标的新兴战略性矿产或关键矿产概念和名单。例如， 2009年7月，日本政府提出的《稀有金属保障战略》对稀有金属定义为“地球上存量稀少，因技术和经济因素提取困难的，现代工业以及未来伴随着技术革命所形成的新型工业所必需的金属。”并提出了31种矿产（包含47种元素）作为优先考虑矿产。2010年6月《对欧盟生死攸关的原料》报告，将14种重要矿产确定为“关键原材料”（包含35种元素）。2011年12月美国能源部出台了《2011关键材料战略》，提出了14种矿产为关键矿产。

国内目前尚无对战略性新兴矿产的法律界定，学界和业界使用的概念和表述也各不相同，内涵外延不完全一致。有的称为“战略性矿产资源”，有的称为“高技术矿产”，有的称为“三稀金属矿产”等，这些界定都有各自的侧重点。

十八届三中全会决定首次提出战略性资源的概念，为我们提供了依据。我们认为广义的战略性矿产资源包括传统的战略性矿产资源和战略性新兴矿产资源两个方面，后者是新形势下最重要、最活跃、最有发展前景的部分。

为了更好地制定政策和统一规划，建议在广泛讨论基础上，由相应法规或国家规划确定法定的定义。为此，根据已有专家学者的研究成果和国外的有关表述结合我国实际，我们建议：将支撑战略性新兴产业所需的重要矿产资源简称为“战略性新兴矿产”。“战略性新兴矿产”是在新型工业化和生态文明社会发展阶段，由新技术革命导引，满足战略性新兴产业可持续发展及我国建设资源节约型和环境友好型社会需求的新能源矿产、新材料矿产、新功能矿产。它具有有技术高、工艺新、竞争强、前景广的特点，对国家经济发展起着关键的先导、支撑作用，是关系国计民生和国家经济安全的重要物质基础。按当前我国科学技术开发应用水平和产业发展现状，大致可分为新能源及非常规能源矿产、新材料稀有稀土金属矿产、新功能非金属矿产三类。

需要说明的是上述定义主要是以支撑新能源新材料等新兴产业需求为核心内涵，以支撑高科技发展为目标的，具有明确的指向性和前瞻性，它是广义的战略性矿产资源的重要组成部分。当然上述表述都还属于学术范畴，法定的定义建议由相应法规或国家规划确定。

3 制定战略性新兴矿产名录

战略性新兴矿产目录的界定是一项十分重要的前提性、基础性工作，是制定战略性新兴矿产发展战略、规划和有关法规、技术标准的基础，是一个战略层面的问题。近年来，美国、欧盟、日本、联合国环境计划署等国家或国际组织均制定了战略性新兴矿产的名录清单（表2）。

中央发布战略性新兴产业规划前后，先后研制出台了多部目录清单：《战略性新兴产业目录》（包括7门、34大类、152中类、470小类、322次小类，共721个产品）；《战略性新兴产业主要领域》；《战略性新兴产业主要技术领域目录》；《战略性新兴产业重点细分目录》；等。但支撑战略性新兴产业发展的战略性矿产名录至今尚未提出，更没有列入上述产业目录之中。根据我国国情，考虑政治、经济、产业、市场、地质、技术等方面因素，本文对现阶段我国战略性矿产作如下分类：(1)新能源矿产（包括非常规能源和清洁能源）；(2)新材料稀土、稀有金属矿产（主要包括稀土、稀有、稀有分散金属矿产，通常称为三稀矿产）；(3)新型功能性非金属矿产。并初步提出目录名单（表3），供研究参考。最终的目录清单应由国家有关战略规划和法规确定。

表2 各国战略性矿产种类

表3 我国战略性新兴矿产名录建议方案

战略性新兴矿产名录应该是个动态可变的。因此在上述目录名单的基础上应综合考虑战略性新兴矿产的支撑程度、不可替代性、对国家战略经济安全全局起的关键作用和先导作用、市场供需、国际竞争能力、技术开发前景和成熟程度等六个方面指标，进行优先度评估排序，确定一定时期内重点矿种目录清单。

4 对战略性新兴矿产勘查开发作出战略性、政策性谋划

(1)将战略性新兴矿产勘查开发利用作为战略性新兴产业发展的基础，列入国家战略，建立健全相应法规，进行统一规划。

——确定战略目标、战略布局。

——将战略性新兴矿产列入战略性新兴产业规划主要领域目录中，并制订规划。

——制订全国战略性新兴矿产清单目录并进行优先度排序，分别从矿种、勘查、开采、加工、功能开发和技术应用等方面制定相应的技术标准和行业标准。同时，根据产业和科技的发展依法适时调整。

——起草制订战略性新兴矿产勘查开发利用条例，规范矿产的勘查开发利用，明确宗旨、国家权益、权利义务、市场监管等，创新管理模式。

(2)开展战略性新兴矿产全国性的战略调查评价。

虽然2011年对全国十个省区“三稀”金属资源的已查明资源利用状况、未开发资源利用的潜力和典型矿产进行了调查，但未完全覆盖战略性新兴矿产方面的调查评价。因此，建议全面开展三大类战略性矿产（新能源、新材料、新功能矿产）调查评价或者在“三稀”的基础上扩展“三新”的相关内容。同时，加强对条件成熟的矿产如页岩气、锂、萤石、石墨等的勘查力度，将其列入战略突破的矿种。

(3)实施21世纪国家新能源战略，把新能源勘查开发利用提到更高的战略高度，大力推进页岩气、碳捕集地质建造、天然气水合物调查评价和开发研究。

实施国家页岩气勘查开发特别计划。根据我国页岩气赋存地质特征、水资源及开发条件开展全国性区域综合评价及综合区划，摸清家底、择优勘查、重点突破；加强页岩气勘查开采科学技术开发，开展国际合作，逐步形成适合我国国情的勘查开发和应用技术；深化投资体制改革，推进市场开发，鼓励民资进入；加快非常规能源的勘查开采，改变能源格局。

大力开展碳捕集地质建造研究和调查评价。碳捕集地质建造是重要的地质空间资源，它虽不直接产生能源，但可为减少碳排放提供巨大空间。据有关文献资料估算，我国陆上及海上适于碳储存地质建造有100多个，可储碳3万亿吨。这一新型资源的开发利用将对优化我国能源结构、充分利用煤炭资源发挥巨大作用。

(4)根据新的形势适时调整对钨、锡、锑、稀土、石墨、锂、萤石等重要矿产管理思路和调控政策。

①充分发挥市场对资源配置的决定性作用，实施市场经济基础上的新型战略管制政策。加强对国际和国内市场供需、价格的研究，在动态监测预判基础上，确定调控的方向、强度、频度，建立灵活的动态调节机制。加强关税、财政、企业自主自律竞争能力培育等经济手段，加强储备和战略管制。

②加强锡矿资源勘查和产业结构调整，调整总量调控政策。2003年起，我国已成为锡纯进口国，国内锡供应不足。从长远看，全球锡供应缺口状况短期内难以改变，由于锡在新能源、智能化产业中的应用，将继续拉动国际锡需求增长。根据市场的变化，调整调控的方向、方式不仅对锡是必要的，对其他矿产也是必要的，应成为常态。当前应加强锡矿资源勘查和产业结构调整，调整总量调控政策。

③对稀土的管理政策进行战略性调整，按不同元素和矿床类型进行差别化管理。目前世界陆地的稀土储量丰富，已达亿吨，查明资源量达2.8亿吨。现有资源储量处于相当高的保障水平，加上未来资源储量的增长因素，无论从短期、中期和长期看，稀土均处于供过于求的局面。这里指的供过于求主要是轻稀土镧、铈、镨、钕，而重稀土镝、铽、钐、铕和钇则处于长期短缺状态。从短期看，今后5年内，除中国以外将形成10-15万吨的稀土供应能力。目前国外稀土需求不足5万吨，10年内增长到约10万吨，国外的稀土供给可以不依赖中国，我国稀土将可能在今后几年内退出国外市场。从中期看，在10年之后30年之内，国外需求不依赖中国供应的局面有可能继续，或出现激烈竞争态势，但我国参与市场竞争也需付出代价，不像以往独家垄断市场那么简单。从长期看，30年后，国外现有优质稀土资源耗尽，稀土需求量上升，进入国外资源难以满足需求阶段，未来的国际稀土市场主导权回归中国是可能的，但存在很大的不确定因素。

因此，我国应及时调整当前的稀土政策，实行轻重稀土、不同矿床类型稀土差别化政策，可以适度放松轻稀土的战略管制，同时加强铕、钐、镝、铽、钇等几种重要重稀土的保护。要对白云鄂博的稀土开发和调控作出专项研究，作出长远的规划。

充分发挥我国巨大的轻稀土优质资源储量、低廉的开发成本和具备离子型重稀土矿床规律认识，先进的稀土分离技术的强大优势，掌控市场主动权，保障稀土市场份额，提高竞争优势，同时大力加强离子型重稀土资源的保护，保障稀土长远优势。

④研究将石墨等列入战略性管制矿产。石墨是重要的战略性矿产，特别是近年来石墨烯等新型功能产品的出现，在新能源、新材料、纳米电子等智能工业中具有极强的广泛应用前景，使其成为新兴战略性产业发展等重要支撑。我国石墨资源在世界占有绝对优势，石墨储量占世界77.7%，产量占72.7%，是世界最大产品供应国，出口50多个国家。大力加强石墨资源的保护，合理开发利用、发展石墨高技术产业，保持其长远竞争优势是当前的重要战略任务。建议：第一，通过立法和规划，将石墨列入我国战略性新兴矿产名录，必要时可列为国家保护性开采矿种；第二，大力加强全国性石墨资源调查评价，全面摸清家底；第三，加强石墨规划，编制实施石墨专项规划，划定一批国家规划矿区和对国民经济有重要价值矿区；第四，加强石墨应用开发和精深加工技术工艺研究攻关，培育高技术企业，建设重要产业基地；第五，研究国际市场发展趋势，进行市场动态监测，制定总量控制、关税等调控政策。

4.5 加强基础理论研究和技术攻关

新兴矿产的勘查开发、提取加工、功能开发的基础理论和技术攻关应用，筛选、培育并启动一批重点工程，如与煤共生的镓、铟、锗的提取技术、卤水中锂提取技术、天然气水合物调查评价、海洋稀土矿产的调查评价，碳捕集地质建造调查评价及应用，萤石、石墨等新功能矿产应用技术开发，等。

4.6 实施“走出去”战略

加强对国外信息的研究、跟踪，掌握各类战略性新兴矿产勘查开发利用最新动态和发展趋势。开展我国所需战略新兴矿产全球性区划和调查评价，实施“走出去”战略。

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Thoughts and Suggestions on Early Planning Strategic Emerging Minerals Development

HE Xianjie1, ZHANG Fuliang2
(1. Consulting & Research Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 2. Development Research Center,CGS, Beijing 100083)

From the structure of the world economy, China's economic and social development trend, as well as the history of human society, strategic emerging mineral has a critical and strategic role. This paper proposes that according to the existing research results of experts and scholars, the relevant expressions from abroad, and the issues facing China, the important mineral resources needed for strategic emerging industries are abbreviated as “strategic emerging mineral”, whose defnition should be determined by the relevant laws and regulations or the state planning; and whose list should be a dynamic variable. This paper goes on to look at that strategic emerging minerals exploration and development should be included in the National Strategy with strategic and policy planning. In addition, the corresponding laws and regulations must be improved along with integrated planning and stratigic investigation and evaluation. The thought and regulation policy for important minerals such as tungsten, tin, antimony, rare earths, graphite, lithium and fuorite must be adjusted timely. At the same time, strengthening basic theory research and tackling key technical problems; and implementing the "go global" strategy.

strategic emerging minerals; strategic planning; policy suggestions

F407.1

C

1672-6995（2014）05-0004-05

2014-04-16；

2014-04-18

何贤杰（1940-），男，江西省广昌县人，国土资源部咨询研究中心研究员，特邀咨询员，研究生学历，主要从事资源经济学研究。