国资重构模式之争

王全宝

国务院国资委研究中心副主任彭建国并不讳言，目前国资管理体系改革存在各种争议，且各部委之间意见分歧也较大。

7月15日，国务院国资委对外宣布正式启动国资国企“四项改革”试点，首批试点6家央企。

去年11月，十八届三中全会《决定》就提出完善国有资产管理体制改革思路，即“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司和国有资本投资公司”。

此后八个多月，国资国企改革没有实质性推进，陷入一种胶着状态。“这是因为对三中全会决定的理解，特别是在操作层面，各部门之间的认识并不一致。”彭建国说，“尽管国资改革总体方案短期内无法达成共识，但国资委从实践层面进行试点，有选择性地进行突破，这算是一种务实的态度吧。”

《中国新闻周刊》记者获悉，此次国资国企改革涉及多个部委，几个专项改革分别由不同部门牵头。《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》（国发〔2014〕15号）文件显示：2014年，完善国有资产管理体制，推进国有资本投资运营公司试点，由发改委、财政部、国资委等部门负责。

据知情人透露，目前改革争议的焦点是，国资管理体制应该采用双层还是三层架构模式，应采取“淡马锡模式”还是“汇金模式”，等等。

四项改革试点

5月中旬，国资委向中央提交了试点计划，中央反馈回来对试点的要求是，不要搞“盆景”，也不要搞政策“洼地”，试点的最终目的是要试出新体制、新机制、新模式。

最终确定的四项改革试点包括：探索以管资本为主加强国资监管体制模式，探索发展混合所有制经济路径，探索完善国有企业公司法人治理结构工作机制，以及探索对国企负责人重点监督的纪检监察方式。

其中，第一点最为引人关注。

在国有投资运营公司的试点中，将主要从两个层面进行探索：在国资监管层面，探索国资委与国有资本投资公司的关系，理清国资委怎么样向管资本为主转变。在国资运营层面，主要是探索国资委授权国有资本投资公司经营国有资本后，国有资本投资公司如何有效地服务国家战略目标，调整优化国有资本投资方向和重点，提高国有资本的运营效率和效益。

按照此次的试点方案，国资委将在国家开发投资公司、中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点。

此外，在探索发展混合所有制经济的试点中，中央政府希望探索多种所有制经济交叉持股，通过引入非国有资本促进法人治理结构的变化以及探索混合所有制企业员工持股。在探索完善国有企业和公司法人治理结构中，通过进一步落实职权，减少出资人管理市场，使董事会更好地发挥决策作用，理顺董事会和经理层、监事会、党组织的关系。探索对国企负责人重点监督的纪检监察方式，即向央企派驻纪检组，旨在推动央企防腐败的体制机制创新。

根据公布的6家试点企业来看，试点企业基本集中在竞争性领域。在彭建国看来，垄断企业涉及垄断利益，因此无论是搞混合所有制试点还是搞员工持股，“在没有破除垄断之前，难免有造成国有资产流失的风险”。

模式之争

长久以来，对于国资经营管理体制的模式存在两种观点：一种是两层架构的模式，即国资委成立后，由国资委作为出资人代表直接持有央企股权；另一种则三层架构模式，也就是国资委成立前的管理模式，即国资监管局、资产管理公司、国企。

十八届三中全会《决定》提出“以管资本为主加强国有资产监管，组建若干国有资本运营公司和国有资本投资公司”的国资改革方向，然而，对这一改革方向相关部门有着各自的理解。

尽管理解不同，但大的思路侧重于两个方面：管资本和建立国有资本经营（投资）公司。

去年11月，财政部企业司负责人考察了新加坡淡马锡、以色列财政部国有企业局。今年1月26日，财政部企业司的网站刊登了调研成果，文中称，“在研究过程中，新加坡淡马锡模式等成为我们的参照系”

该文着重分析了淡马锡与政府的关系。“淡马锡自成立以来，政府一直坚持‘无为而治的理念，不干预公司在营运或商业上的各种决策。政府对淡马锡经营活动做到监管但不干预，重大事项审核但不承诺，鼓励其大胆自主经营又不失控。”

该文还总结认为，“国有资产监督管理部门必须加快转变职能，由现行‘管人、管事、管资产的多重身份转变为专业监管者。”

国资委研究中心专家许保利认为，财政部所解释的淡马锡模式，即“财政部→国有资本投资运营公司→国有企业”。财政部的文章提出，国有资本投资运营公司领导班子由中央政府任免，但对其履行出资人职责的应该是财政部，这就意味着国有资本投资运营公司由财政部来管理，国资委的职责转给了财政部。

“以上观点有其合理因素，比如建立国有资本投资公司。但是对国有资本投资公司的职责定位却是值得商榷。”许保利说。

为此，许保利还进一步对淡马锡模式进行了比较分析：淡马锡模式来自新加坡，新加坡经济的体量有限，而中国的国有企业规模庞大。财政部门的责任是管理政府公共支出，财政事务已经足以让财政部门负荷运转，如果再将国有企业的管理纳入财政部门，无论是对政府公共支出管理，还是对国有企业的改革发展，都将会受到影响。“因为财政事务、国有企业改革发展，这是两件不同的事务，一个主体身兼二者，难免会有身份的混淆”。

此外，有媒体报道国资改革应该采取“汇金模式”。在该模式下，有包括财政部、汇金公司、央行、银监会、证监会等多部委和公司都参与企业管理，这种多头管理模式遭到一些专家驳斥。

彭建国表示，无论是淡马锡模式还是汇金模式，都应考虑这两个模式是否可行。“让国企真正成为市场经济的主体，就要坚持政企分开、政资分开、政事分开三个原则。但淡马锡和汇金模式是政企不分、政资不分。中国的国企改革绝对不能开改革的倒车。另外，汇金公司以外汇储备为基础，实际上是一个金融系统国有资产的监管模式。这同国资委监管的实业国有资产有很大不同，实业资产与金融资产具有明显不同的内在特质，其监管模式必须有重大区别。”

在学术界，对于国资国企体系改革方向，以厉以宁、刘纪鹏为代表的学者主张建立所谓的三层次架构。即国资委→国有资本经营（投资）公司→国有企业。

厉以宁认为，在目前的国资委、国有企业之间，加入一个国有资本投资公司，从而形成国资委、国有资本投资公司、国有企业三个层级间的纵向关系。

刘纪鹏则提出“大国资下的三层次架构”。刘纪鹏认为，国资委应由目前的集监管和出资人职责于一身变为单一的监管者，剥离出来的出资人职能交给国有资产经营公司，从而形成国资委管监管，国有资产经营公司管资本，企业管生产经营这样的层级分明的国有资产监管运营体制。

彭建国认为，既然各方面对“以管资本为主加强国有资产监管”的理解存在差异，这就需要实践进行检验。国资委推出四项改革试点探索，就是为了打破认识僵局。

回归出资人职责

国资委成立11年来，在职能范围之内主要做了两件事，一是直接通过管人管事管资产，让国企做大；二是发展央企董事会制度。

媒体曾用“毁誉参半”来评价国资委这两项改革。成立之初，国资委对央企采取了大量行政干预手段进行管理，其中包括央企整合、划分主业等严重干预企业独立运行的做法。国资委既实施监督权又直接参与企业管理，甚至主导企业的重大决策，这种行政干预的做法越来越遭到诟病。

2012年，原国资委主任王勇曾撰文承认，“很多改革措施还不到位，一些政府公共管理部门仍然对国有企业履行出资人职责，国资监管机构也还承担着一些带有公共管理性质的职能，政企不分、政资不分的现象依然存在。

许保利对《中国新闻周刊》表示，发展混合所有制，推进国有企业产权主体多元化，国资委必须改变对国有企业的直接治理，同其他出资人对所出资企业进行共同治理，方式就是建立由各方出资者组成的董事会。

许保利认为，国资委应回归出资人职责，在履行出资人职责同时，其权力及国资监管体制将发生变革。“目前的国资监管体制是国资委、监管企业两个主体，未来将会变为三个主体：国资委、国有资本管理机构、国有资本出资企业。这三个主体各自应有不同的职责，从而形成新的国资监管体制架构。”

今年全国两会期间，国资委副主任黄淑和在接受《中国新闻周刊》采访时称，以管资本为主加强国有资产的监管，更加突出了出资人代表的性质，更加突出了国有资本的运作，更加强调从出资人的角度来加强监管。

“今后各级国资委主要是以产权管理为纽带，突出管资本的职能，依法通过公司章程，通过公司治理，不干预企业的法人财产权和经营自主权。”黄淑和说。