“新土改”的八大关系

陈新建

习近平总书记在9月29日会议上的表态，为“新土改”定了调，即坚持农村土地集体所有前提下实行三权分置：稳定所有权、搞活经营权、放开使用权。这不仅为土地流转提供了制度创新空间，有利于解决城市用地紧张问题，更为实现农业由传统向现代转型创造了前提，并使农民在社会发展中切实得到实惠。“新土改”必将实现多赢局面。

具体讲，“新土改”需处理好八大关系：

第一是改革与稳定的关系

要有大局意识。历次成功的土改无不以解决经济社会主要矛盾为目的。当前中国经济最紧要的是要转变发展方式、扩大内需，抓手是新城镇化，牛鼻子是土地问题。扩大内需要千方百计增加居民收入和消费，关键要扩大农民收入和消费，提高农民收入最有效的途径是释放土地能量，这就要涉及集体产权安排、土地制度改革等。

第二是土地与农民的关系

要坚持人为本。不仅要提高农民土地财产权收益比例，更要做好对失地农民的就业、社保、户籍等安排。人的城镇化，特别是农民市民化能否拉动经济增长，关键要写好大力发展服务业、扩大社会保障体系这两篇文章。

第三是集体与个人的关系

重塑集体经济组织。一方面要盘活农村土地调动农民积极性，一方面又要发挥集体经济优越性。解决办法是在重塑集体经济组织的前提下，发展农民股份合作、赋予农民集体资产股份。伴随集体资产确权到位和股份制合作探索，集体产权的市场化、资本化将开启集体经济又一个春天。

第四是规模与质量的关系

开启城镇化高质量时代。低价征地—招商引资—开发变现—充实财政—投资产业—反哺社会的土地模式，确保了高速工业化和城镇化，但也造成的土地资源严重浪费，以及空城、鬼城频现，粗放的城镇化模式亟须调整。城镇化应进入“以资本为先导、以产业为核心、以土地为基础”的三位一体的新阶段，不再追求城镇化率，重在决好城市治理现代化、产业与城市融合等与城镇化质量密切相关的问题。

第五是政府与市场的关系

跳好市场与市长“双人舞”。让市场在资源配置中起决定性作用，不意味着政府退出，而是要政府转变职能，不该管的不管，该管的要管好。伴随赋予农民更多财产权收益以及城乡建设用地一体化，国有用地在土地供应中的比重将降低，市场在土地资源配置中将发挥越来越大的作用，政府职能更多体现在土地规划、用途管制、监督监管等方面，政府应积极向这一方向转变。

第六是存量与增量的关系

新增建设用地迎来流量时代。到2011年底，耕地保有量锐减为18.2亿亩，在逼近18亿亩保护红线、征地成本越来越高的形势下，唯一途径就是集体建设用地流转。目前我国农村集体建设用地面积是4亿亩（其中农民宅基地2.5亿亩），如果能实现部分有效流转，无疑将给土地资源干涸的城镇化带来活水。伴随集体土地入市放开，城市建设用地的来源，也必然从“做增量”（政府征地）转向盘活存量用地“做流量”（集体土地入市流转）。

第七是资本与土地的关系

探索土地资本化新路径。集体土地的货币化进程将激活大半个中国的土地财富，如果能将之与资产证券化结合，不仅为抵御可能出现的金融危机构筑一道强大缓冲带，农村资产这个“海量货币池”一旦建立，也将推动金融业发生革命性变化。资本下乡也带来先进的技术、经验，促进农业规模化经营和效率提高。应建立严格准入和监管制度的同时，积极探索土地资本化路径，当前一些地方探索的信托机构+股份合作社+农户的模式值得借鉴。

第八是收益与分配的关系

利益分配向均衡转变。伴随集体建设用地入市以及中央要求提高农民财产收益权，政府与国民之间的土地收益分配格局也将产生重大变化。随着城乡一体化进程以及财税改革，特别是征收房产税等条件成熟后，未来土地财政将逐渐演变到直接税与间接税并重乃至直接税为主的模式。其次，更多民众分享土地增值收益将是趋势。

我国渐进式改革是一个从局部到全局、从微观到宏观、从农村到城市、从经济到政治的倒逼改革模式。当微观经济基础通过改革发生实质性变化后，经济结构的新常态必将对上层建筑特别是政府职能转变提出新的要求。