云南晋宁惨案背后

韩永

10月19日上午，云南省昆明市晋宁县晋城镇富有村村委会。

到访的昆明市委书记高劲松正与村民座谈。一位村民说，这里有几条“狗”，我们不敢说。

在座的村主任李加明说，这几条“狗”，指的就是包括我在内的村“两委”班子成员。

就在前一天下午，同样也在该村村委会，村民驱逐了十多名晋城镇政府的工作人员。村民声称，这些人都曾在过去的征地冲突中伤害过村民。

上述两个场景，是镇村两级领导机构与村民之间关系的一个缩影。这种水火不容的关系，是这两级领导机构以及县里的相关部门长时间行为失范的“果”，同时又是富有村“10·14事件”的“因”。

10月14日， 昆明市晋宁县晋城泛亚工业品商贸物流中心项目施工过程中，发生企业施工人员与富有村部分村民冲突事件。据昆明市政府新闻办通报，事件共造成8人死亡（其中：企业施工方6人，村民2人），18人受伤（其中重伤1人，轻伤7人，轻微伤10人）。

因征地引起的冲突在全国比比皆是，然而，晋宁征地冲突的惨烈程度实属罕见，所造成的重大伤亡可用“惨案”定义。《中国新闻周刊》记者调查发现，在过去几年里，政府在征地上的做法，是在点燃村民的火爆情绪后，又在不断地火上浇油。

累积的民怨

事件可回溯至两年多以前。

2012年2月，富有村村委会在广播中告诉村民，村里的1730多亩土地要被征用，让居民签订补偿协议，每人领取4.3万元补偿款。

富有村在昆明市近郊，处于昆明“一湖四城”南城中心地带。此前，这个村已经经历过7次征地，其中东南环铁路建设，征地197.37亩；新桥头加油站7.78亩；南车、时代电器等378.64亩；龙潭片区道路建设40.97亩；小柳树到氨水塘道路9.74亩；南北大道一标段62.38亩；南北大道二标段95.69亩。

一些村民向《中国新闻周刊》反映，几乎每一次征地过程，都会留下一些不和谐因素：村西的一块土地，征用时说是要建成美食广场，却最终建起了很多冷库，而村民没有得到一个合理的解释。

南车公司在征地时曾经承诺，在公司3年的初创期过后，会向村民追加补偿，如今4年过去，补偿杳无音讯。当村民去交涉，却在政府和公司间被来回“踢皮球”。

一些不同意征地的农民，还招来了威胁。村内的一些游手好闲的人被组织起来，专门用来对付那些不肯就范的人。村民们给这些人起了个名字，叫“护卫队”。

富有村东北方向1公里处，有一个面积很大的土堆，最高处有20米高，上面长满了荒草。村民说，此处原是几家村办砖厂，砖厂被推倒后，开始有人在此处堆土，一直堆到现在的高度。村民起初不解其意，咨询后方得知，这可能是为以后的征地做准备——有这样一个山一样的土堆堆在这里，申报土地性质时就可以将这块地申报为荒山，而不是耕地。

从2008年开始的这些征地经历，慢慢地改变了富有村的社会生态。其中最显著的变化，是村民与镇村干部之间的关系，两者间的信任感逐步被猜疑与对抗代替。村民倾向于认为，在征地过程中与开发商互动较多的镇村干部，在这一过程中获利颇丰，官商一个鼻孔出气，导致了一系列侵犯农民权利的事情发生。

村民间广泛流传的一个段子是：一个开发商给村干部送礼，却误送到邻居家里，邻居打开一看，箱子里装的竟然是钞票。

“10·14事件”发生后，昆明市委书记、市长和纪委书记曾经到访富有村。在座谈会上，村民均提到了村官的腐败问题。

在富有村村委会大门南侧，贴着一张A4纸大小的告示，标题是“严惩三个大贪官”。文中提到的三个人，分别是该村前两任支部书记李成林、李吉章和现任支部书记李云祥。这则告示看起来已經贴了很长时间。

村民的不满与责难不断累积，他们对此次泛亚征地的每一道程序，都表现出了不信任：不信任其征地的手续完备；不信任其补偿方案；不信任县、镇和村里干部的表态和许诺。甚至对昆明市委书记和市长到访后说的话，有的村民也持怀疑态度。他们认为，这可能是一种应景式的表态。“为什么他们以前不来！”

官民间信任消解的结果，是让政府在接下来的施政过程中，不得不支付更高的成本。

粗暴的治理

村民对征地的抗拒，还有一层现实的考虑：在以蔬菜大棚为主业的富有村，农民在这块土地上的产出，要远远高于被“一锤子”征收。

富有村的农作物种植，近些年经过了三次转型：2000年之前，该村主要种水稻、玉米；2000年以后，换成大葱、洋芋；从2007年开始，富有村开始种蔬菜。在泛亚工业品商贸物流中心征地前，该村蔬菜大棚的种植面积，已经覆盖其全部土地的80%。

这一转型的一个背景，与昆明市各区域间的产业转移有关。以前，昆明蔬菜的种植基地主要在呈贡，当地有很多用以储藏蔬菜的冷库。前些年，昆明东城迅猛发展，呈贡的产业面临升级换代，蔬菜基地逐渐南移，晋宁县的晋城镇成为一个重要的接受地。

富有村经委主任李学前告诉《中国新闻周刊》，现在，昆明冷库的50%集中在晋城镇，而该镇冷库的50%，又集中在富有村。

李学前说，蔬菜大棚一般一年能种6～8茬，在蔬菜价格好的时候，每茬每亩的收入有1-2万元。“不要说价格三四块，就是每斤两块钱，一亩一茬地收入也有1万多。但在价格七八毛的时候，刨去人工的费用，就赚不了什么钱了。”

若按每亩每茬收入1万元、1年产6茬算，每亩蔬菜1年的收入就是6万元。这相当于泛亚这次征地价格的二分之一强。也就是说，这次征地的收入，只能抵得上农民种两年的蔬菜。

富有村村主任李加明告诉《中国新闻周刊》，泛亚的这次征地，上级拨到村里的标准是每亩11.5万元，平摊到该村所有户籍人口身上，每人拿到的补偿金额是4.3万元。

此前曾有报道说，“10·14事件”发生的一个背景，是泛亚征地的补偿标准，从原来的每亩11.5万元，下降到每人4.3万元，村民对此不满。事实上，这两个标准是一回事，只不过前者是按征地面积算，后者是按人头算。

每年亩产6万元与每人4.3万元补偿之间的轻重，富有村民算得很清楚。他们不接受这样的补偿标准，但现实没给他们留下回旋的空间。

2012年3月17日，富有村村委会贴出通告，要村民限期清除地上青苗及附着物，截至期限为3月21日，逾期不清理的视为自动放弃。时限到后，村委会将组织人员及机械对地面残留青苗及附着物进行清理，“所造成的损失由农户自行承担”。

早就心怀不满的村民，遇到强硬粗暴的官员，其结果就是酝酿一场激烈的风暴。一位社会学者分析认为，在面临施政障碍时，富有村的基层政权，习惯性地选择了一种最简单粗暴的方式。但在两个互不信任的群体之间，这种方式埋下了重大的隐患。

这位社会学者说，基层政权的这种选择，暴露了基层治理的重大缺陷。“在遇到矛盾时，不是想办法疏，而是用强制力堵，这说明其在治理的观念与手段上，都离科学性相差甚远。”

2012年3月28日，几十辆推土机出现在富有村的蔬菜大棚前，强推开始了。晋城镇政府的工作人员，以及随行的公安民警，与守护土地的农民发生了激烈的冲突。村民宋青被一位副镇长一脚踢中，医院检查的结果是膀胱撕裂；一位村民为躲避追赶，急迫之下掉进了粪池。

事后，其中一名受伤村民将晋城镇长杨迎春、副镇长李成林、村支书李吉章和村主任李加明告上法庭，要求这四人赔偿其医疗费、护理费等费用。当地法院以明显缺乏证据为由，驳回其诉讼请求。

村民的大棚最终被铲平，但官民之间的冲突才刚刚开始。村民将自己一方在这场冲突中的表现描述为“惨败”，并将此后的很多被动归咎于这场失利，这促使他们吸取教训，并在今年6月3日和10月14日的两场冲突中“争取主动”，直至“反败为胜”。

可疑的审批手续

村民对此次征地还有一个疑点，就是其审批手续是否完备。

2012年2月，在村委会广播了征地通知后，就有村民提出要查看审批手续，未果。

在村委会要求清除地上青苗及附着物截止期限当天，富有村8名村民到云南省国土厅上访，要求查询被征收地块的审批信息，未获答复。

在此后的两年半时间内，该村村民又先后到云南省检察院、省公安厅、省政协和省信访局上访，均没有得到相应的审批信息。

“10·14事件”发生4天前，6名村民到昆明市国土局上访。该局相关人员回复称，该局力争于15日内收集土地批准材料，依法依规向村民公开信息。但截至10月21日本文发稿前，村民依然未见相关的信息公开。

参与上访的一位村民告诉《中国新闻周刊》，他们上访求查审批信息，原本并不抱多大希望，因为在他们看来，政府征地、政府审批，通不过的可能性非常小；此外，这一项目又号称是云南省“三个一百”重点项目之一，更没有通不过的理由。但在多次上访被拒后，反而让他们觉得审批手续可能真的有问题，毕竟，如果确有合法审批手续，向村民公开可能带来的困扰，相比被村民连年上访所带来的困扰，要小得多。

《土地管理法實施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

今年通过的《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》规定，市、县征地信息主动公开的内容主要包括以下方面：1.国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件，其中，国务院批准的城市用地还应公开省级人民政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案的文件。

“10·14事件”发生后，晋宁县县长岳为民在接受媒体采访时提到，泛亚项目涉及所有建设用地指标已正式获省政府批准，获批总面积为2136.17亩。

按说，这么大体量的土地征用，审批权不应在云南省政府，而在国务院。《土地管理法》规定了需国务院审批的三种情况：1.基本农田；2.基本农田以外的耕地超过35公顷（525亩）的；3.其他土地超过70公顷（1050亩）的。即便按照最宽松的条件，2000多亩农地的征地审批权，也应该在国务院，而不是云南省政府。

一位土地问题专家告诉《中国新闻周刊》，这么大体量征地的审批权放在省政府，只有一种可能，就是把这个项目拆分成几个项目，让每个项目的占地面积都不超过省政府的审批权限，这样就能在省内解决审批的问题了。但若是把这样的信息公开，很可能会引起规避法律的质疑。

晋宁县政府还在接受媒体采访时，出示了2011年12月镇政府和富有村9个村民小组签订的征地协议及2012年4月签订的征地协议（增补），并且都附有青苗补偿协议。上面的签字人，为晋城镇法人代表和富有村法人代表及各村民小组组长，协议对征地面积、征地款及支付方式等进行了确定。

但是，天津益清北京律师事务所律师柳明华在接受《中国新闻周刊》采访时指出，此类协议只能由农户本人签字，其他人不能代签。