国家铁路在城市交通发展及城市开发中主体作用的探讨

2014-05-13应江黔

铁道经济研究 2014年3期

应江黔

（日本岐阜大学地域科学部教授，日本岐阜 501-1193）

0 引言

随着经济发展与产业转型升级，社会经济活动与生活空间形态发生转换，更加趋向空间形态上的积聚，这是城市化发展过程中十分重要的空间特征。铁路是能够较好支撑人们高度集约和有序空间积聚的交通工具。在人口众多的中国，有必要在城市化的过程中建立以铁路为主的大容量、舒适便捷的公共交通体系，以缓解小汽车普及带来的交通拥堵，提高城市空间利用效率，增强城市承载能力，实现国土资源最大限度的有效利用。

近年来，一些城市以地铁为主的轨道交通事业快速发展，在城市交通中发挥了巨大作用，这些轨道交通的高载客率反映了人们对于城市轨道交通的强烈需求。因此，创新城市交通发展方式和制度，协同城市化进程与城市轨道交通发展，具有十分重要的理论与实践意义。

1 国家铁路参与城市交通发展与城市开发的现状

在本文中，城市轨道交通主要指服务于一个城市或城市圈通勤等日常工作与生活的交通。城市轨道交通主要包括地铁、市郊铁道等类型的铁道[1]。

中国的城市轨道交通主要由城市地方政府负责规划、建设与运营，这种方式可以统筹规划包括道路与铁道等交通方式在内的城市交通系统，但城市政府能够建设的铁道范围有限[2]，其种类也主要是地铁与轻轨。在城市开发过程中，仅仅依靠当地政府力量，要建立一个具有充分大容量的公共交通体系，缓解越来越价廉物美的小汽车普及带来的交通拥堵，是一件比较困难的事情。目前，地方财政对于土地出让金依赖程度较高。对于部分城市而言，如何尽快开发建设城市轨道交通，是城市政府面临的主要矛盾，在当前条件下很难长远地考虑交通方式的合理选择及综合开发问题。

作为中国最大的铁路运营实体，国家铁路长期以来承担着全国性的长途客运与货运任务，但较少参与到城市交通发展与城市开发过程中来，其应有作用没有得到充分发挥。例如，国家铁路既有的一些路线与附属土地资产，本身就是在大城市中心或近郊，却并没有得到充分利用。国家铁路近年来推进了高速铁路（以下简称“高铁”）迅速发展，但有的高铁车站与城市中心距离较远，与城市交通联结方式比较薄弱。在一些城市，虽然有地铁或轻轨联络高铁车站，但往往容量有限，交通十分拥挤；有的高铁车站仍仅靠道路交通联络，交通十分不方便。这些现象反映了国家铁路发展与城市发展一体化程度有待提升。

最近，国家铁路已开始通过与城市签约来利用既有铁路资源，或与地方政府建立合资铁路公司等方式参与城市轨道交通的运营和建设，从而迈出了改变国家铁路与城市分离状态的重要步骤，例如北京市郊铁路S2线、上海金山铁路、贵阳市域铁路等。

国家铁路与城市发展分离状态有所改变，但为实现铁道与城市土地资源的高效利用，国家铁路还应深度参与城市开发。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》[3]中指出，要“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，支持铁路车站及线路用地综合开发”。进行国家铁路沿线土地的综合开发利用，发挥其应有的价值，同时促进国家铁路既有线路的有效利用，契合文件精神，符合发展规律，很有必要。

为了建立一个符合城市发展需求，完美连接城市与全国性路网的城市轨道交通系统，有必要进一步发挥国家铁路等铁路运输企业的作用，并且在土地资源配置上，使铁路运输企业成为城市开发的主体之一。

2 国外城市轨道交通运营主体概况与发展规律

纵观世界各国城市情况，承担城市轨道交通运营的主体包含地方政府或其下属企业、中央政府下属企业、民间企业等类型。欧美日等较早实现工业化与城市化的国家，早期的轨道交通主要是由民营铁道公司建设运营，在20世纪初期构建好了城市铁道的基本骨架。其后，有的经历了国有化或公有化，有的又经历了不同程度不同形式的民营化过程。今天尽管各个国家的铁道经营体制有很大差异，但有一点是共同的：多个经营主体参与城市铁道运营，在线路范畴以及运营上形成了互为补充、互相竞争的关系（参考表1以及文献[1]）。

表1 国外几个代表性城市圈的铁道交通运营主体及旅客运输状况

这些国家现代大都市的形成过程，也是一个铁道网络的形成过程。在城市发展过程中，各种主体的铁路运输企业不仅承担铁道运输业务，而且很大程度围绕铁路参与了城市开发。欧美历史上著名的例子有纽约Long Island Rail Road（LIRR）、伦敦的Metropolitan Railway等公司。虽然LIRR现在已并入纽约交通局，Metropolitan Railway早已成为伦敦地铁的一部分，但这些公司在城市形成过程中发挥了不可替代的主体性作用。值得一提的是，日本人口密集，铁道与城市的一体化发展更为牢固，房地产、商业等领域至今仍是铁道公司重要的收益与利润来源（参考表2以及文献[4],[5]）。

表2 日本东京都市圈部分铁道公司的收益组成亿日元

表2为东京都市圈的主要铁道公司2011年4月至2012年3月期间的收入（上栏）与利润（下栏）构成，单位为亿日元。 “交通”一项包括铁道与巴士、出租车等汽车运输。“其他”包括酒店、休闲、服务、建设等部门。西武铁道的交通部门包括了少量沿线游乐业务。JR East的交通包括新干线。JR East与其他公司分类不同，其“购物中心与写字楼”以及“站内空间利用”，主要指车站内空间与车站附近商业设施的出租以及公司本身开展的商业经营。

3 国家铁路在城市交通发展与城市开发中的主体作用

3.1 开发导向型的轨道交通建设

国家铁路参与城市开发包括在沿线开发出售房地产，保有和出租沿线商业设施和住宅，经营商业、酒店服务业等方式，中国传统铁路多元经营就包括了其中的一部分。在这里需要强调的是，国家铁路作为城市开发的一个主体，在发展铁路的同时需策划和实现城市土地资源的高度利用。

铁路沿线开发，从城市视角来看，是一种公交导向的开发模式。从铁路视角来看，可以看作是“开发导向型的铁路交通”（Development Oriented Railway Transportation）。铁路运输企业进行沿线土地开发，目标是增加收益和利润。在这个目标驱动下，铁路运输企业自然会千方百计扩大沿线居住与经济活动的空间，增加沿线客流。其结果就是实现在大运力铁路支撑下的城市发展，也使得铁路本身容易实现最有效率的利用。

正如管理学家德鲁克所说的，企业的目的只有一个，那就是创造顾客。企业为顾客提供某种商品或服务的最终目的与社会责任是要增进人们的效用，这些关于企业的观点在早期工业化国家的铁道与城市的发展历程中得到了充分印证。承担城市铁路运输任务的企业同时大力推进沿线开发，扩大经营范围，为铁路创造顾客提供了更宽阔的空间：一方面是增加乘客，另一方面是通过铁路增加沿线人群的集聚，创造房地产、商业等相关产业的顾客。

交通需求是由人们的生活与社会经济活动的空间分布派生出来的，交通是“衣食住行”的一个必要环节。人们的效用取决于“衣食住行”以及社会经济水平。铁路运输企业可以把自己的经营范围扩大到“衣食住行”，也就是说，开发沿线房地产，发展沿线商业与服务业，甚至是在郊外沿线为教育、科技开发、娱乐等产业的立地提供以铁路交通为支撑的空间。通过这些方式，铁路运输企业可以更充分地发挥作为企业的本能，使得铁路运输企业在想方设法促进铁道资源高效利用的过程中，成为综合提高广大人民群众生活水平的一个强力的主体。

3.2 发挥国家铁路作用，推进城市与铁路的一体化发展水平

就目前中国形势而言，经济发达城市因其在就业等方面的吸引力，存在着人口增长的强大趋势，尤其在城市外围存在潜在的巨大的铁路交通需求。即使是已经拥有大规模地铁网的城市，轨道交通容量还是不够，周边区域尤其是行政边界区域轨道交通发展缓慢[2]。国家铁路可利用现有资源，进入城市交通运营与沿线房地产开发等领域，在城市周边区域建设开发导向型的铁道网络。在经济发展相对滞后的城市，铁路发展同样滞后，更需国家铁路全面参与。

这里强调国家铁路参与的原因：一是为了强化城市与全国性路网的联络；二是起到牵头引领作用。在幅员辽阔的中国，国家铁路、地方政府、包括房地产在内的相关企业、民营资本等多元主体参与或单独建立不同资本结构的城市轨道交通企业，可以在协调与竞争中推进城市铁路与城市的健康发展。地方政府等力量以合资方式参与铁路建设，已是国家干线铁路建设的重要方式。国家铁路参与城市铁道建设，是与地方政府参加国家铁路建设相对的一种互补方式。

那些规模较大、拥有丰富建设与运营经验的铁路运输企业，可以突破行政边界的制约。在与城市其他轨道交通公司的竞争与合作过程中，不仅能够提高城市整体的公共交通运营效率，而且可以在全国范围较快推广其先进、高效的建设与运营方式。

当然，不是所有的城市都适合建设铁路。但是，不宜建铁路的城市，也不宜过度开发扩展。铁路运输企业可以根据城市是否有明确发展前景以及建设成本等条件，判断是否参与其开发建设。在这个意义上，铁路运输企业的判断可以一定程度抑制城市的粗放扩大。

4 国家铁路参与城市交通发展与城市开发的效益分析

4.1 增进长途铁路的利用价值

作为长途交通手段，与航空 “点对点”运输相比，铁路是“沿线”运输，具有便捷、大容量等综合优势。为了最大限度地发挥这一优势，需要形成联结铁路交通枢纽、覆盖城市区域的多层次的铁路网络。在城市开发的过程中，国家铁路与地方政府等主体一同推进铁路网络建设，对增进国家铁路资源利用以及枢纽本身价值十分重要[6]。

4.2 铁路车站与城市的融合

对于长途旅客，其时间延误成本很高，需要及早赶到车站或其附近。如果车站周边的区域实现了商业等综合开发，可以提高旅客时间的综合利用价值。目前有的高铁车站，站内商业发展得很好，但站内空间有限，会与旅客候车产生一定的冲突，尤其是在高峰期更是如此。如果商业开发能够无屏障地延展到车站外面临近区域，形成宽裕的空间让客人滞留，可以满足商业与候车的需求，同时提升车站周边土地的价值。

4.3 沿线发展与铁路的高效利用

铁路运输企业如果拥有沿线可以开发的土地资源，或对沿线土地利用有影响力，必然会推动沿线居住与经济活动布局的优化来提高铁路系统的利用效率。比如说，可在郊外土地富余的地方为企业、机关以及大学等单位开发土地，诱导早晚客流的逆向移动，以减少客流的潮汐现象带来的交通设施容量的浪费。

5 国家铁路参与城市交通发展与城市开发对于自身发展的意义

5.1 外部效益的内部化

铁路运输企业产生的社会经济效益，有一部分是无偿奉献给社会的，亦即产生外部效益，主要反映在地价上涨等方面。城市地铁的亏损可以通过城市财政补贴，因为地铁为城市创造了价值。一个相对独立于城市政府的铁路企业，通过铁路沿线开发取得收益，可使铁路创造的外部效益内部化。只有实现外部效益内部化，才能充分实现铁路投资、建设与经营的健康发展。

5.2 积累优良资产，为铁路的发展改革打下良好基础

就客运而言，铁路运输企业业务范围包括了赢利与亏损的区域。近年来的大量投资回收时间具有很大的不确定性，有的路线具有公益性，很难收回成本，需要大量财政补助。如何保证铁路顺利发展以满足社会经济发展的要求，又尽量减轻财政负担，是需要研究的一个重大课题。

在划分铁路的经营性与公益性的范畴时，应尽量扩大经营性的范畴，让国家财政更充分地辅助公益性范畴铁路的建设与运营。在城市化发展过程中发展城市铁路系统，创造并积累沿线优良资产，为铁路的发展与改革打下良好基础。

5.3 土地资源配置与铁路运输企业的发展

当今中国经济发展的历程，是一个经济体制改革的过程，也是一个建立现代企业制度的过程。就国企的范畴而言，相当多的央企在市场的导向下得到长足发展，许多已经成为位居世界前列的大企业。在这种情况下，国企业务范围也顺应市场需要而扩大，例如，曾是原铁道部属下的“中国铁建股份有限公司”与“中国中铁股份有限公司”，不仅承担铁道建设等工程建设任务，而且已进入房地产开发、资本经营等领域。

在房地产领域，交通虽然是房地产选址的重要条件，但包括中国铁建、中国中铁在内，房地产企业与交通系统的建设与运营相对独立，城市开发与城市铁路建设相对分离。发展融合铁路交通与城市开发两个领域、具有多种资本结构的现代企业，形成城市开发与铁路交通建设一体化的土地资源配置，通过企业的力量推进集约型城市发展，应是中国经济社会可持续发展的重要环节。