浅议绿色耕地划定

单 美，王 静，王 训

(1.泰山学院 旅游学院，山东 泰安 271021;2.山东农业大学资源与环境学院，山东 泰安 271000;3.中国土地勘测规划院 ，北京 100035;4.山东省泰安市环境保护监测站，山东 泰安 271000)

耕地是土地的精华，是农业生产必不可少的物质基础，是人类的生命线.据测算，人类生命活动80%以上的热量和75%以上的蛋白质，88%的食物来自耕地［1］.耕地问题关系到我国的粮食安全、生态环境质量、社会稳定以及国家政权的兴衰，战略地位越来越重要.

人口多、耕地少是我国的基本国情，在一个相当长的时期内难以改变.改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，随着人口数量的增加和国民生活水平的提高，我国耕地资源面临巨大压力和严峻形势［2］.一方面，伴随工业化、城市化进程对耕地的占用和结构调整的压力，我国耕地数量减少速度加快［3］;另一方面，在我国很多地区特别是经济发达地区，大量优质耕地被非农业用地所征用，建设用地占用的土地大多为优质耕地［4］，加上长期对土地的掠夺式经营、大量施用化肥农药以及工业三废污染等造成耕地质量逐年下降［5］.随着社会的发展，耕地问题关注度越来越高.

1 我国耕地资源的现状

1.1 现有耕地数量状况

中国人均耕地面积仅为1.38亩，约为世界平均水平的40%，东南沿海的一部分地区人均耕地已低于联合国粮农组织确定的0.053公顷(合0.795亩)的警戒线.国土资源部统计表明，1998年至2008年，中国耕地减少和补充增减相抵，净减1.193亿亩(图1)，目前耕地面积约为18.26亿亩，日益逼近18亿亩耕地红线，保护耕地的压力不断增大.

1.2 现有耕地质量状况

国土资源部于2009年12月公布《中国耕地质量等级调查与评定》结果，把全国耕地评定为15个等别，1等地质量最好，15等最差，其中以7－13等耕地为主，面积均大于10000千公顷，占全国耕地评定总面积的 78.10%(图 2)［6］.

将全国耕地按照1－4等、5－8等、9－12等、13－15等分别划分为优等地、高等地、中等地和低等地.其中，优等地面积为3337.56千公顷，占全国耕地评定总面积的2.67%;高等地37509.49千公顷，占29.98%;中等地63360.62 千公顷，占50.64%;低等地20907.39 千公顷，占16.71%(图3).

图1 1998年－2008年全国耕地资源年际变化

图2 中国耕地质量等别面积

图3 中国优高中低等地面积比例构成

我国耕地分布地域差异显著，集中分布在东南部湿润区和半湿润季风区，总体最优的前三位是长江中下游区、华南区、江南区，平均质量等别依次为6.37等、7.07等和8.18等.总体最差的后三位是黄土高原区、青藏高原区和内蒙古高原及长城沿线区，平均质量等别依次为11.84等、12.17等和13.39等.

1.3 后备耕地资源状况

据调查测算，全国有宜农土地后备资源4424万公顷，其中宜耕土地后备资源约988万公顷，可开发补充耕地586.67万公顷，占补充耕地总潜力的44%.而当前我国宜耕土地后备资源60%以上分布在西北部，受水源不足、水土流失、沙漠和盐碱化等开发利用制约因素的影响，在这些地区开发出来的耕地多数是低等地，并且开发利用的难度比较大，还面临开发不当引发生态环境问题的威胁.总体来讲，我国后备耕地资源严重不足.

2 绿色耕地划定的必要性

耕地质量的变化已经对我国的生态环境和社会经济发展构成了严重的威胁［7］.长期以来，耕地质量保护一直是社会热点问题.党中央、国务院历来高度重视耕地质量保护工作，《土地管理法》中明确规定了国家实行占用耕地补偿制度，按照"占多少、垦多少"的原则，由占用耕地单位负责开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地［8］.但在实际中，等级高的耕地流失速度过快，补充的耕地大多分布于水热、区位、地形条件相对较差的区域，总体质量和等级较占用的耕地偏低，以次充好的情况很严重，结果导致耕地总体质量下降，影响到我国耕地的生产能力，威胁到国家的粮食安全.因此，仅保住18亿亩耕地数量的红线是远远不够的，还必须要保证和提高耕地质量，确保耕地总体生产能力的稳步提升.在我国，关于耕地质量下降的问题倍受关注.

耕地质量的好坏，不仅影响农作物产量，还直接影响农产品的品质.改革开放以来，随着大量农药化肥的使用，大大提高了农田土壤肥力，使农田产出量大幅度提高，所以尽管耕地面积锐减，我国仍用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，创造了世界奇迹.然而，随着人口增长和国民对农产品需求数量不断增加以及我国加入WTO后全球经济一体化步伐的加快，加上人们生活水平和食品安全意识的普遍提升，农产品无害化和优质营养化等因素，成为反映农产品市场竞争能力和国际市场准入的重要指标.而绿色耕地是农产品无害化和优质营养化的基本保障.为了持续提高耕地生产能力，优化农产品品质，迫切需要进行绿色耕地划定.

目前国内所关注的影响耕地质量的因素多为自然因素特别是土壤肥力水平，而对社会、经济、生态、环境因素关注太少.耕地是一个复杂的系统，如何把影响其功能的各类评价指标有机结合，进行综合评定值得探讨［9］.通过绿色耕地的划定，将自然、社会、经济、政策和生态等影响因素有机结合评定耕地质量，将为我国土地资源由数量管护向质量管护和生态管护转变提供参考.

3 绿色耕地划定的可行性

当前国内外学者已对耕地质量进行了大量研究，由于不同资源管理部门的管理范围不同，耕地质量评价的目的与重点也不一致，导致关注点不同，制定的标准不统一.我国目前出台的有关耕地质量评价的行业标准多为农业部门和国土资源管理部门制定的.农业部于2000年发布了《绿色食品产地环境技术条件》，规定了绿色食品产地的环境空气质量、农田灌溉水质、渔业水质、畜禽养殖水质和土壤环境质量的各项指标及浓度限值、监测和评价方法;2003年制定的《全国耕地类型区耕地地力等级划分》行业标准［10］，依据粮食单位面积产量水平、地力要素基础条件等因素指标，把全国耕地划分为7个类型区，10个耕地地力等级分等指标.其中一等地粮食单产最高，十等地最低［11］;2008年制定了《耕地地力调查与质量评价技术规程》，规定了耕地地力与耕地环境质量调查与评价的方法、程序和内容，其中耕地环境质量界定在土壤重金属污染、农药残留与灌溉水质量等方面［12］.国土资源部于2009年发布了《中国耕地质量等级调查与评定》，但是在进行耕地质量评价因素选取时未考虑土壤污染这一影响耕地质量的重要因素.另外，水利、林业、环保等相关部门也有相近的标准.这些都为绿色耕地划定提供了基础数据.

4 绿色耕地划定

4.1 绿色耕地的概念

保护耕地不仅要解决一定区域内人口的吃饭问题，更重要的是保证国家对商品粮的需求.绿色耕地重在旱涝保收、稳产高产、无污染.绿色耕地能起到保障国家粮食安全、保障一定时期内人口和社会经济发展对粮食的需求的重大作用，所以它必须是耕地中农业设施配套最好、地力最肥沃、抗灾能力最强、污染最小，并且是主要粮食生产基地的这一部分.

对绿色耕地的保护应重点突出措施的严格性和时效的长期性.绿色耕地是耕地中最优质的部分，从长远来看，数量上绝对不可以减少、不可以调整，面积上只能增加，质量上只能提高.

基于以上原因，初步设定绿色耕地的概念为:绿色耕地包括现有绿色耕地和潜在绿色耕地，是指自然条件和区位优越、农业配套设施较为完善、土壤肥沃、地力上等、农作物产量高、作物品质高、旱涝保收、稳产高产，代表一个区域内自然生产力最高水平，对保障粮食安全有重要意义的耕地.绿色耕地具有数量少、产量高、作物品质高、易占用、难补偿的特点.

4.2 绿色耕地的划定和保护

如果以上绿色耕地的概念成立，可以通过一定的评价方法，把绿色耕地从耕地中分离出来.因此，划定并保护绿色耕地包括评定等级、划分片块、建立资料、健全制度等一系列环节.

4.2.1 划定耕地质量等级

综合评价一定区域内耕地地力、生态环境、水利环境、投入产出效益等因素因子，结合我国已进行的耕地质量等级评价和土壤污染调查资料，按照绿色耕地的概念，对区域内耕地进行等级划分，其中土层深厚、质地适中、地力上等;排灌设施完善、旱涝保收;田块规整、集中连片、复种指数达到100%以上，产量水平较高;生态环境保持良好，没有生态环境污染的耕地优先划定为绿色耕地.

4.2.2 划定绿色耕地片块

综合考虑经济社会发展的各项规划，依据耕地等级评价结果，进行绿色耕地划定.绿色耕地划定的原则可以依照原有保护片块为基本单位，也可以适当拆并片块，根据实际情况和不同等级标准来突破行政村组界线.把适于种植粮食作物，经营权相对集中的耕地、实施过高产农田建设的耕地、进行过农业土地综合开发的耕地以及农业科研教学试验田等片块，优先划定为绿色耕地.

4.2.3 对绿色耕地实施保护

对绿色耕地实行用途管制，首先倡导农民在绿色耕地划定区内种植水稻、小麦、油菜等粮食作物.等到国家出台相关配套政策以后，绿色耕地可参照基本农田管理模式，实现真正意义上的用途管制.对已经划定的绿色耕地，落实到人实施保护;进一步实施县级领导小组，乡镇保护专班，村内有协管员，小组有信息员，户户有责任义务明白卡，健全县到户的绿色耕地保护网络.加大对绿色耕地的建设力度，在绿色耕地相对集中的地区，大力推进高产田建设，力求进一步完善农田基础设施，提高耕地质量，使绿色耕地达到可持续利用.

全面落实绿色耕地保护资金.在实际工作中，耕地保护资金大多用于耕地建设，而对耕地保护投入相对较少.绿色耕地划定后，专门拨出绿色耕地保护经费，按每年每亩一定的标准支出，专项用于绿色耕地保护的基础业务建设和网络建设以及动态巡查、违法案件查处等工作.

5 划定绿色耕地的建议

5.1 统筹规划，合理布局

绿色耕地是我国粮食安全的最基本保障，在划定范围和比例上，应采取全国统筹或者是以省为单位统筹安排.突出集中连片，划定重点放在粮食主产区.

5.2 建立保护补偿机制，以经济杠杆来调节保护绿色耕地的积极性

由于粮食生产比较效益低下，致使地方政府和农民从事粮食生产的积极性不高.针对这一现状，应尽快出台具体措施来落实绿色耕地保护补偿机制.从地方财政收入中提取补偿资金.在补偿资金分配上，按绿色耕地面积、生产粮食多少等因素来分配.在补偿资金的用途上，一方面要加大耕地保护、建设、设施管护的投人，确保划定的绿色耕地总量不减少、用途不改变、质量有所提高;另一方面地方政府要对种粮农民进行相应的补贴，改变“种粮越多越穷，耕地保护越好越难发展”的被动局面.

5.3 强化保护措施，确保绿色耕地永久不被破坏

针对绿色耕地保护，建议成立国土资源执法的法制机构，在县级及以上部门设立国土资源公安派出所，做到对破坏耕地等违法违规行为的及时制止和有效打击.

6 结论

划定一定数量的绿色耕地并得到永久保护，可以保证国家具备比较稳定的粮食生产能力，从而保证食物供给的持续生产能力和粮食安全.但绿色耕地在国内还没有明确的概念和提法，对于绿色耕地的划定也没有具体的标准.温总理在政府工作报告十二五规划(草案)中提出未来五年加大对耕地保护的力度，随着十二五规划的实施，划定绿色耕地将成为耕地保护的新途径.

鉴于资料有限，本文提出的绿色耕地划分方法较为笼统，在后续研究工作中建立起绿色耕地划定的指标体系，为量化绿色耕地划定问题奠定基础.

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