改革创新培训方式 高效安全实施雨露计划——江西积极推进“雨露计划”培训方式改革转型

□ 章康华 胡跃明

自2006年以来，我省在贫困农村大力实施“雨露计划”培训，努力提高贫困群众自我发展能力。特别是进入加快建成全面小康社会决定性阶段之后，省委、省政府统筹推进扶贫攻坚与小康提速，实施2011-2020年农村扶贫开发《纲要》，把提高贫困群众基本职业素质和转移就业技能作为关键之举。新一轮农村扶贫开发三年多来，各级扶贫部门积极适应新形势、新要求，扎实开展“雨露计划”实施方式改革试点，着力推进转移就业培训转型发展，全省“雨露计划”培训焕发出新的生机和活力。

一、理穷因，找准贫困群众治穷致富的治本之策

江西地处沿海发达地区腹部，是著名革命老区，农村面积和农业比重大，农村户籍人口有3500万人，占全省人口的77%以上。受历史、地理及自然禀赋等诸多方面因素制约，全省经济还欠发达，与毗邻地区的发展差距较大。特别是广大农村比较落后，贫困问题仍然突出。实施新一轮扶贫开发《纲要》之初的2011年，全省确定了3400个贫困村，占全省行政村的20%以上；农村贫困人口有438万人，贫困发生率达12.6%，高于当年全国平均水平。“富裕农民，就要减少农民”，是人类社会发展趋势和国内外发展实践中显现的规律，更是新形势下根本解决“三农”问题的必由之路。扶贫开发作为“三农”工作的重点和难点，唯有遵循这一规律和路径，才能在减贫缓贫上事半功倍，从而更好地帮助贫困群众平等参与现代化进程、共同分享现代化成果、实现脱贫致富奔小康的美好梦想。基于这一判断和认识，我省认真梳理分析新形势下影响扶贫开发的根本因素，准确把握制约贫困群众脱贫致富的关键问题。一方面，认真分析贫困地区发展现状。随着现代化建设进程加快、农业科技发展和社会生产率提高，总体而言，贫困农村劳动力已明显超出农村和农业生产的承载容量。同时，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同步发展和加速推进又为贫困农村人口转移进城就业提供了广阔空间。为此，我省在新一轮扶贫开发工作中，力促扶贫开发与同步“四化”的深度融合、良性互动，把加大培训转移贫困群众工作力度作为重要举措，力求实现贫困群众转移就业增收、推进新型工业化和城镇化、促进现代规模农业的共赢发展。另一方面，认真分析贫困群众致贫原因。从我省贫困群众自身具体情况看，导致其深陷贫困的原因错综复杂，但最根本的原因是其思想观念的陈旧、自我发展能力的不足和基本职业素质的低下。为此，新一轮扶贫开发工作中，我省紧紧抓住新形势下加速推进新型工业化、城镇化的契机，积极顺应农民转移就业迅猛发展之势，把培训提高贫困群众基本职业素质和转移就业技能作为治本之策，充分激发贫困群众自我脱贫致富的内生动力和活力。

二、扶穷人，确保“雨露计划”政策惠及贫困群众

面对加快建成全面小康社会的新要求，我省积极策应毗邻的发达地区加速发展和本省新型工业化、城镇化的加速推进的新形势，围绕增加农民收入、着眼保障改善民生，不断加大服务农民转移就业工作力度。2013年，全省农村外出务工从业人员达789.5万人，其中省外务工540.7万人，省内务工248.8万人，当年新增转移农村劳动力57.5万人。这一形势充分表明，转移进城就业已是我省农民特别是贫困群众自我增收致富不可或缺的重要途径。但是，现代化建设和新型工业化、城镇化的加速推进，对农民基本职业素质和转移就业技能的要求越来越高，这一要求对于自身素质较弱的贫困群众更为紧迫。为此，我省在新一轮扶贫开发工作中，着眼落实治本之策，加大“雨露计划”培训力度，确保专项扶持穷人的“雨露计划”真扶贫、扶真贫。

一是找准扶持对象。2011年，按照全国开展扶贫开发与农村低保“两项制度”有效衔接的部署，我省以罗霄山特困片区、扶贫开发重点县和西部政策延伸县共43个县以及全省3400个贫困村为重点，深入开展了贫困农户识别及建档立卡工作，共识别贫困户90.5万户共349.2万人，占当年全省贫困人口的近80%。对识别贫困户，认真落实专项扶贫到户政策措施，对“雨露计划”专项政策的实施，明确规定只能惠及贫困群众，不得偏离扶贫宗旨。2013年底，根据国家核定我省当年贫困人口下降到328万人的规模，我省认真贯彻落实中办发[2013]25号《意见》的精神及部署，对全省贫困人口重新开展了全面精准识别工作，于2014年3月底完成了识别到户到人，并全面完善了精准扶贫的工作部署。

二是强化扶持措施。2013年，省委、省政府结合开展党的群众路线教育实践活动，按照精准扶贫的要求，制定印发了《关于全面推进农村扶贫帮扶到户工作的意见》（赣办发[2013]13号），把加强就业扶贫作为重要政策措施；召开了全省扶贫开发工作会议，制定印发了《关于加强扶贫攻坚促进小康提速的意见》（赣办发[2013]23号），部署全省实施扶贫攻坚“六大工程”，把“贫困群众培训转移就业工程”作为重要任务。

三是明确扶持目标。按照全省的统一部署，我省在培训转移就业扶贫的工作目标上，明确了以加强“雨露计划”扶贫培训为主要抓手，统筹职业学历教育、职业培训补贴、“阳光工程”培训等政策，按照有所为，有所不为的原则，集中财力物力主要组织职业技术学历教育和转移就业技能两项培训，把农村实用技术培训交由农业部门的“阳光工程”去实施。确保有转移培训愿望的贫困群众得到政策扶持，力争在实施扶贫《纲要》十年间，培训转移贫困群众累计达到100万人。

三、拔穷根，改革创新“雨露计划”培训实施方式

为切实提高“雨露计划”实施的针对性、实效性和持续性，我省坚持以精准扶贫为要求，以改革方式为途径，以创新机制为保障，在新一轮扶贫开发中力促“雨露计划”培训转型发展，力助贫困群众拔掉穷根、脱贫致富。

1、以问题导向倒逼改革。扶贫开发的实践充分表明，“雨露计划”作为专项扶持贫困群众的特惠政策，对于激发贫困群众自我奋斗内力、提高贫困群众自我发展能力，发挥了积极作用，深受贫困群众欢迎。但是，随着扶贫开发形势任务的发展，我省这项工作也不可避免地暴露出一些与新形势新要求不相适应的问题。比如：以往扶贫部门指定培训机构与贫困群众自由选择心仪培训机构的现状产生矛盾；以往扶贫部门定期组织培训与贫困群众生产生活的自主安排在时间上发生冲突；以往中短期为主的培训质量与现代企业越来越高的专业技术要求不相适应；以往“雨露计划”培训内容涵盖各个方面，重点不突出，与相关行业部门培训政策也存在重叠实施的现象；特别是以往“雨露计划”培训补助主要发放给承担培训任务的培训机构，在资金使用上存在着诸如弄虚作假、虚报冒领、回扣贪污等违规违纪的风险隐患。进入新一轮扶贫开发后，我省认真总结“雨露计划”培训实施工作，重点对照精准扶贫的要求，反思工作上存在的问题，以问题为导向倒逼改革，改进完善适应形势任务发展新要求的“雨露计划”培训实施方式。

2、以改革创新促进转型。按照新形势新任务的要求，针对工作上存在的问题，我省在新一轮扶贫开发工作中，突出重点，以改革创新的精神，着力推进“雨露计划”实施方式的“四个转变”，即：一是培训期限由中短期培训为主向中长期培训为主转变，克服过去培训时间短、培训效果不好的问题，确保贫困群众通过培训后，真正具备实现转移就业增收所需要的素质和技能。二是培训内容由宽泛式培训向集中扶持贫困群众职业学历教育和转移就业技能培训转变，重点扶助贫困家庭“两后生”子女就读中高职业学历教育，增强其稳定转移就业创业的基本素质，阻断贫困代际传递；重点培训有转移愿望贫困劳动力的就业技能，提高其转移就业、持续实现增收的自我发展能力。三是培训方式由扶贫部门组织培训向贫困群众自主选择培训转变，在培训时间、专业、地点及培训机构的选择上，实行灵活机制，给予贫困群众自主选择权，由培训对象自由点单，最大限度地方便贫困群众参加培训、满足贫困群众多样化的培训需求。对培训工作实施目标管理，做到既重过程，更重结果。扶贫部门主要负责宣传发动、对象审核、培训机构资质的把关、证书的审查等工作，不直接参与组织办班实训，采取“凭证补助”（即扶贫部门根据培训对象提供的学籍证明和职业资格证书、技能证书等证书核发培训补助）的方法组织“雨露计划”项目培训。这也是探索政府购买培训成果的一次新尝试。四是培训补助由发放到培训机构向直接发放到贫困群众转变，扶贫部门依据贫困群众提供的参加中高职业教育学校的学籍证明、具有资质培训机构颁发并可上网查证的转移就业技能培训合格证书，按参加职业学历教育实际时间每人每学年补助1500元、接受转移就业技能培训每人一次性补助600元的标准，经审核无误后将培训补助资金直接打入贫困农户家庭的“一卡通”。

3、以完善制度规范工作。为保障“雨露计划”培训转型规范有序运行，我省统一制定了《江西省“雨露计划”培训项目管理办法》，对培训的范围对象、政策保障、组织实施、分级职责、监督管理等方面作出了全面规定。重点规定了培训对象的确认依据及补助资金的发放程序，要求各地广泛宣传“雨露计划”政策措施，做到进村入户；对象的审定和补助资金的发放严格执行“户申请、村证明、乡审核、县审定”的程序，全过程阳光操作，公告公示，接受群众和社会的监督。严格要求各级特别是县级扶贫部门加强“雨露计划”实施的日常化、规范化、精细化管理。参加职业技术学历教育的，由符合条件的培训对象提出培训申请，在获取中、高职职业院校录取通知书后，到扶贫部门登记挂号，每学期结束，凭学校证明和成绩单到扶贫部门领取培训补助资金，中职教育的连补两年，高职教育的连补三年；参加就业技能培训的，凭职业技能证书和资格证书到扶贫部门领取培训补助资金。严格把住三个关口，即：严把培训补助对象的甄别关、严把培训机构的资质关、严把培训对象提供的申请补助等相关证书的真实关。加快年度培训计划实施进度并每月逐级报送进展情况，及时足额发放培训补助资金到人，确保每年11月底前完成培训补助资金发放到贫困家庭“一卡通”账户中。

4、以强化管理防控风险。我省的“雨露计划”实施方式改革转型在顶层设计上,一方面强化了培训的管理监督，另一方面有效防控了各种风险。防控风险的根本措施是结合加强扶贫部门党风廉政建设，认真贯彻落实“把权力关进制度笼子”的要求，专门制定了《在推进扶贫系统党风廉政建设中加强专项资金项目风险防控的意见》，把防控“雨露计划”培训资金风险列为扶贫资金项目风险防控体系的重要内容。对“雨露计划”培训资金的风险防控，重点抓好了三个方面：一是逐个环节分析把握“雨露计划”培训资金使用管理的风险，明确了省级、市级、县级、乡村各个层面的风险防控责任，防控风险的措施贯穿到了培训资金管理流程的各环节、全过程。二是把防控培训资金风险纳入扶贫部门惩治与预防腐败体系抓紧抓实，加强风险岗位廉能管理，强化培训资金使用的巡查，在推进“雨露计划”转型发展中坚持培训资金风险防控常抓不懈，在履行“雨露计划”职责中坚持反腐倡廉警钟长鸣，在查处违法违纪问题上决不姑息。三是坚持以加强党风廉政建设防控风险发生，用防控风险实效检验党风廉政建设成效，确保“雨露计划”资金安全、项目安全和扶贫部门干部安全，保持扶贫部门勤政为民、廉洁从政的良好形象。

四、换穷貌，奋力打造“雨露计划”转型发展新品牌

通过改革创新实施方式，我省“雨露计划”培训顺利实现转型发展，在新一轮扶贫开发工作中日益成为改变贫困群众贫穷面貌、深受贫困群众赞誉欢迎的新品牌。

一是培训改革转型态势良好。三年来，我省先后在罗霄山连片特困地区和扶贫开发工作重点县中的兴国、宁都、于都、瑞金、遂川、万安、鄱阳、乐安、莲花等9个县，扎实开展了“雨露计划”实施方式改革试点，努力探索扶助贫困家庭“两后生”子女职业学历教育和对贫困劳动力转移就业技能培训全面实行“凭证补助”方式，取得了成功。一方面贫困群众自我选择的空间和范围更大更宽了，参与培训的积极性和便利性更高更强了，受到了社会各界人士和贫困群众的欢迎；另一方面杜绝了各项风险，有效堵塞了培训资金渗漏的漏洞，在制度层面上保护了广大扶贫干部和培训机构负责人。2011-2013年，全省共有12万多贫困群众得到了“雨露计划”政策扶持，培训对象转移就业率达到95%以上，其对扶助贫困群众增强转移能力、提升就业层次，进而对加快贫困农村人口转移步伐、推进新型工业化和城镇化、缓解贫困农村资源压力、推进贫困农村土地有序流转和农业规模化发展都起到了积极作用。2014年我省雨露计划培训实施方式改革转型已经在全省范围内全面铺开。

二是培训实施视野不断拓展。我省在推进“雨露计划”培训转型发展的进程中，努力满足贫困群众的培训需求，实现了“三个不断拓展”：其一培训实施地点不断拓展。以往我省“雨露计划”培训主要在当地组织实施，很少跨地区跨市县组织，现在培训对象不光能在本市、县自由选择培训地点，还可以到全省，甚至外省进行选择，选择的自由度更宽更广；其二培训专业不断拓展。往年培训专业往往由扶贫部门和培训机构决定，培训对象被动接受参与，现在培训对象可以根据自己发展的需求和愿望自主选择更多更好更喜欢的专业进行培训；其三培训的范围不断拓展。各级扶贫部门重点瞄准当地工业园区用工需求，有针对性地开展转移就业培训，帮助培训扶贫对象就近就地实现转移就业。同时，积极主动走出去，努力寻求沿海发达地区培训合作资源。九江市扶贫办与深圳高级技工学院合作，在该校专门设立了“九江扶贫班”，近年来共推荐了300多名贫困家庭“两后生”到该校就读“汽车板金”、“珠宝鉴定”和“印刷技术”等专业，学员毕业后就地在世界或国内五百强企业实现就业，月收入达3000-5000元，相当部分培训对象还解决了深圳户籍，实现了稳定转移和摆脱贫困的双重目标。

三是培训工作品牌不断涌现。我省实施培训方式改革转型，引进市场竞争机制，优胜劣汰，重新焕发了培训机构的生机和活力，着力培育和打造了一批具有江西特色的培训品牌。一方面，各级扶贫部门积极引导培训机构转变思想观念，打造优质品牌，以优质培训和服务来吸引培训对象。同时，大力宣传和推介优质培训机构，为其做大做强品牌效应提供帮助。近年来，我省先后涌现和推介了“资溪面包师”、“吉安菜农”、“宜春焊工”、“赣州铁路乘务员”等一大批就业前景好的特色培训品牌。另一方面各类培训机构积极适应改革转型的需要，主动参与竞争，变被动式服务为主动式参与，提高培训质量，提供优质服务，进而扩大自身的影响力，铸造自己的培训品牌。例如：南昌女职学校，坚持致力于发展“中国未来母亲教育事业”，确立了重点面向农村尤其是贫困农村招收学员的教育扶贫办学方向，其招收贫困女生涉及江西及四川、青海、甘肃、云南、贵州等省（区）的50多个国定扶贫重点县，培养的贫困女生累计已达3万多人，其中免费资助特困女生达4000余人。该校开设的中国茶艺、公关礼仪、学前教育、形象设计、客户信息以及各类服务管理等具有女性就业优势专业的毕业学生在就业市场供不应求，每年转移就业率均达100%，就业范围遍布全国各大城市。有相当数量的学生毕业后还被选拔到中央办公厅、人民大会堂和国家机关、大型文化企业实现就业，仅中央军委办公厅就累计从该校选拔了40多人。该校学生还经常被抽调代表国家在境内外承担文化交流活动的礼仪任务；近几年又在我省贫困村开展了“一村三师”（茶艺师、幼师、电子商务师）贫困女生培训项目。南昌女职因其显著的办学和扶贫成效，得到了学员家庭一致好评赞誉、社会各界广泛关注和各级领导充分肯定。2013年，该校被民进中央评为全国“同心·彩虹行动”先进单位；当年被国务院扶贫办授予“全国贫困女生转移培训示范基地”，成为全国“雨露计划”培训第三所示范基地。

四是培训整合力度不断加强。新一轮扶贫开发中，我省着力打牢大扶贫工作格局，在扶持贫困群众自我发展能力上，统筹整合相关部门教育培训政策，倾斜支持贫困群众转移就业和农业科技培训。重点是：统筹教育部门扶持农村家庭子女职业学历教育每人每学年免学杂费2000元和助学生活补助1500元的政策，在此基础上再给予“雨露计划”政策补助每人每学年1500元，让贫困家庭子女基本免费接受职业学历教育；统筹农业部门“阳光工程”培训政策，优先扶持贫困群众农业实用技术培训，提高其科技务农水平；统筹人保部门职业培训补贴政策，重点扶持提高贫困群众就业创业技能，并健全完善贫困农村人力资源公共服务平台，加强贫困群众就业指导和服务，扩大贫困群众移转就业、外出务工的规模。通过整合培训资源和扶持政策，壮大了扶贫培训力量，全省形成了齐心合力支持扶贫培训的良好局面。