南非社会转型期的减贫战略与我国现阶段扶贫开发之比较

□ 江西省扶贫和移民办党组书记、主任 章康华

2014年2月23日至3月15日，国务院扶贫办、全国贫困地区干部培训中心组织赴南非开展社会经济转型与扶持贫困人口培训。在学习培训期间，培训班成员在约翰内斯堡和开普敦分别听取了豪登西南大学教育学院克里斯第安教授介绍南非概况和经济社会发展、工会组织等情况，劳工部专家介绍《劳工法》的主要内容，联合国计划署驻南非办事处官员介绍南非减贫工作情况，开普敦社会保障部门和社会发展部门介绍南非社会救助、社会福利方面的政策情况，考察了索韦托黑人聚集居住区及教育学院分院种植示范基地，访问了开普敦的盛乔治之家孤儿收养机构、残疾人服务组织、菲约斯赖农场奶牛场。通过听、看、问等方式，初步了解了南非的基本国情、人文历史、社会发展、社会福利、社会保障、农业生产、减贫战略等方面的情况。对南非和中国减贫道路进行了交流和研讨。

一、南非社会经济发展概况

南非位于非洲大陆最南端，北邻纳米比亚、博茨瓦纳、津巴布韦、莫桑比克和斯威士兰，东、西、南三面濒临印度洋和大西洋，另有莱索托为南非领土所包围。地处两大洋间的航运要冲，其西南端的好望角航线历来是世界上最繁忙的海上通道之一，有“西方海上生命线”之称。国土面积约122万平方公里。总人口5200万人，主要由黑人、白人、有色人和亚裔四大种族构成。在全国总人口中，黑人占79.2%，白人占8.7%，亚裔人占2.5%，其他人口占9.6%。南非最早的土著居民是桑人、科伊人和后来南迁的班图人。17世纪后，荷兰、英国相继入侵南非。20世纪初，南非曾一度成为英国的自治领地。1961年5月31日，南非退出英联邦，成立南非共和国。由于南非白人当局在国内推行种族歧视和种族隔离政策，南非人民在以曼德拉为首的非洲人国民大会的领导下，为推翻种族隔离制度，进行了英勇的斗争，并最终取得胜利。1994年4月，南非举行首次不分种族的大选，曼德拉当选为南非首任黑人总统。

南非是世界上唯一同时存在3个首都的国家：行政首都比勒陀利亚是南非中央政府所在地；立法首都开普敦是南非国会所在地，是全国第二大城市和重要港口，位于西南端，为重要的国际海运航道交汇点；司法首都布隆方丹为全国司法机构的所在地。全国分为9个省：东开普、西开普、北开普、夸祖鲁／纳塔尔、自由州、西北、北方、姆普马兰加、豪登。2002年6月，北方省改名为林波波省。各省有立法、任免公务人员的权力，负责本省经济、财政和税收等事务。

南非属于收入中等偏上的发展中国家，也是非洲经济最发达的国家，其国内生产总值占非洲国内生产总值的20%左右。矿业、制造业、农业和服务业是南非经济四大支柱，深井采矿等技术居世界领先地位。南非的制造业门类齐全，技术先进，主要包括钢铁、金属制品、化工、运输设备、食品加工、纺织、服装等。制造业产值占国内生产总值的近五分之一。

南非有其经济社会发展的鲜明特点：

一是南非社会经济发展基础条件比较好。主要是自然和生态环境良好，蓝天白云，空气清新。高速公路网络比较完善，上世纪80年代，南非就建成了全国高速公路网，当时为世界第三。城乡基本实现了一体化。从城市到乡村，居民住房、基础设施条件、公共服务、道路、水电供应等没有城乡差别。社会管理比较规范有序。道路交通井然有序，车辆各行其道，街上基本没有警察维持秩序。人们等车、购物、游览等都自觉排队，社会秩序比较好。此外，社会保障制度基本建立，无就业能力者得到了政府救助，全民实现了免费医疗和义务教育。各阶层都严格执行《劳工法》，休息、休假与工作的界线分明。加班加点需要协商，员工同意后要加倍付报酬。

二是农业具有鲜明的二元结构。南非国内存在着两种截然不同的农业生产机制，其生产内容、水平、特点都存在着巨大的差异。一方面是少数白人农场主经营的发达的大农场，是高度商品化的农业，提供南非农业总产值的90%以上；另一方面，是非洲人仅能维持生计的传统农业。南非新政府继承下来的是一种极不平等的土地所有制结构。种族隔离统治时期的土地法令将86%的土地给了白人，广大的黑人被排挤到土地贫瘠的保留地。到种族隔离制结束时，先前白人地区由6.7万个农场主占有，规模大都超过1000公顷，而71%的农村人口居住在剩余的14%的土地上。黑人地区人均占有可耕地低至0.1公顷。南非农业中的这两种极端在短时期内不会有什么大的变化。这主要是农业比重只占GDP的2.47%。我们考察的菲约斯赖农场奶牛场，拥有土地4600公顷，饲养奶牛3600头，每天产奶13万升，每月纯利润150-200万元（兰特）。120名农场工人、20名管理人员，管理奶牛饲养、种植牧草和小麦。农场是作为公司注册，按14%向政府交税。政府不给予任何性补贴。农场工人除每月2600元（兰特）外，由农场主免费提供住、水电、小孩教育等。工人年老后，农场主在城镇为其购买住房养老，日常生活由工人自己积累的养老金和政府提供的社保金维持。从这个奶牛农场可以看出，其生产的规模化、集约化、农业工人的职业化程度高，生产效益明显。

三是社会矛盾和社会问题错综复杂。由于长期种族隔离和经济结构等原因，南非贫富极为悬殊，种族间收入差距明显。2/3的国民收入集中在占总人口20%的富人手中，全国只有160万人纳税，支撑着整个国家的经济基础。黑人中的贫困人口多，居住生活条件差。目前，失业率高达25%。艾滋病感染人口多是其主要社会问题。学习培训期间，我们看到了索为托黑人聚集居住区，以及约翰内斯堡、开普敦市区周边，黑人居住的铁皮房、棚屋比比皆是。据介绍，黑人平民社会治安状况、生活环境都比较差。特别是在其经济中心约翰内斯堡市，黑人都居住在城市中心，不安全因素较多。外国人一般不敢轻易上街，公共场合小偷多。由于非法移民多，在约堡市有真假难分的警察敲诈现象。在南非要保障安全，做到“包不离身、夜不出户”。此外，黑人政府工作节奏慢，管理效率低下，其上层建筑的运转基本还是白人留下的基础，要真正管理、治理和发展好国家任重道远。

二、南非社会经济转型期的减贫战略

南非由于城镇化、工业化程度高，其减贫的主要对象是城镇的贫穷黑人。为此，2010年5月，南非国家计划委员会成立。2011年11月，南非国家计划委员会公布《2030年国家发展规划》，提出在未来20年内实现减贫和社会公平，实现年均经济增长5.4%，创造1100万就业岗位。到2030年南非失业率将从目前的25%降至6%，基尼系数由现在的0.7降至0.6，彻底消除贫困人口。在当前和今后，政府通过以下政策措施加大减贫的力度。

（一）解决基本住房。

解决黑人贫困人口的住房，是当前南非政府减贫的重要任务。南非政府1994年推出“重建与发展计划”，计划在五年内筹措375亿兰特，用于建造住房、水、电等设施和提供基础医疗保健服务。为了实现反贫困的目标，积极推动免费房屋建设，南非政府每年有计划地成片建设解困住房，每户按45平方米逐步改善贫困黑人的居住和生活条件。到目前为止，已建设250万栋经济房，优先提供给受迫害的黑人居住，并安装了太阳能热水器，水电免费使用，解决了近千万人的基本住房问题。但是，由于城镇贫困人口基数大，解决住房依旧为南非主要的贫困挑战之一。

（二）完善社会保障。

1997年，南非政府制定“社会保障白皮书”，把扶贫和对老、残、幼的扶助列为社会福利重点。2006年4月1日，南非建立了社会保障机构，并在全国各省建立了工作站点。目前，全国社保基金占GDP的3.3%，享受社保的人数为1600万人，占总人口的31.4%，其中儿童1200万人，残疾人110万人，老年人290万人。75岁以上老年人、老战士、残疾人和儿童抚养保障金为每人每月1260元（兰特，下同）。此外，领养儿童的家庭收入低于保障线的为每月补助800元，照顾残疾人和儿童的服务人员也给予每月300元的补助。在2年后，南非国会将通过决议，社保金实行全国统一发放。家庭无论贫穷还是富裕，只要到了60岁都有权申请社保。从当前的实施情况看，南非社会保障和社会福利制度基本覆盖了没有就业能力的弱势群体。

（三）增加就业机会。

南非政府1994年废除种族隔离制度后，政府提出了“黑人经济振兴法”，加大政策倾斜力度，鼓励黑人发展中小型企业，并给予资金和政策上的扶持。积极参与国家大型企业的发展，并对各企业黑人持股比例、参与管理程度和接受技能培训等设定硬性目标，以期全面提高黑人融入经济的程度。该法实施以来，虽然南非出现了黑人富裕阶层，他们在南非整体经济中所占的份额仍然十分有限。但占人口绝大多数的黑人民众，由于受教育程度低、不会生产经营管理，以及有投机心理，有的人把政府扶持的企业卖了，有的人把政府从白人手中收购并提供给他们种植的土地荒废了，没有发挥增收减贫的作用。在实施就业减贫过程中，还存在中小企业难扶持，而且有的扶持不起来的情况，导致政府还有20多亿的资金用不出去。从总体上看，白人和黑人的贫富差距仍然十分巨大。

（四）加强基础建设。

一是通过能源领域的充足投资，减少对自然资源和能源的依赖，开发新型清洁能源，为经济增长和发展提供动力，并兼顾增加就业岗位。二是加大乡村公路，特别是铁路、城市公共交通网络建设，改善公众的出行条件。由于长期受种族隔离的影响，南非在铁路和城市公共交通设施建设方面比较滞后。近年来，南非政府为改变区域经济发展不平衡的状况，通过加大政府对宏观经济政策的调整力度、加强基础设施建设、实行行业优先发展战略，促进就业，拓宽减贫的有效途径。

（五）实施教育计划。

主要针对年青人，实施教育发展计划，加强对他们的教育和人力资源培训。一是建立长期的、以健康生活为基础的较为高等的教育与学术体系。特别是要发展儿童早期教育、基础教育、继续教育和技能培训、高等教育。二是建立一个合格、专业的主管并承担教学及学术研究的公共服务中心，用专业的规划去引导公众和私营部门的人员，从而增强社会经济知识的发展能力和创造力。三是加大高等技能人才的培训，提高企业和各行各业的创新能力，为实现减贫战略提供智力支撑。

三、与我国现阶段扶贫开发之比较

我国和南非作为“金砖五国”中的发展中国家，各自都处经济社会发展的转型期，加快发展，消除贫困，是共同的目标。但由于国情不同、经济发展基础不同、贫困人口的产生原因不同，因此减贫扶贫的重点也有所不同。

（一）与我国现阶段扶贫开发的比较。

1、社会制度和经济社会发展基础不同。我国是社会主义国家，与南非在制度上有根本不同。改革开放以来，我国经济社会得到全面发展，综合国力显著增强。但我国人口基数大，区域之间发展不平衡，当前，正处全面推进工业化和城乡一体化进程，加大改革发展力度的关键时期，城乡差别大，社会保障制度不够完善，农村的基础设施相对还比较落后，农业生产以小而散为主，规模效益不高。南非资源丰富、人口总量小，早在19世纪后期进入了工业化，并逐步实现了城乡发展一体化，城乡基础设施建设、生态保护方面比较好，特别农业规模化、集约化、机械化、产业化程度高。目前，南非正处于调整经济结构，缩小两极分化的转型期。

2、贫困人口的致贫原因不同。南非贫困人口主要是原种族隔离政策造成的。由于农村土地集中在少数白人手中，黑人依赖土地生存程度低，种族隔离消除后，大量黑人进城谋生，在城市吸纳劳动力的中小企业少，加上自身素质普遍较低，找不到工作，导致大量失业人口，造成许多人和家庭贫困。我国人口众多，由于区域发展不平衡、工业化和城镇化程度不是很高，贫困人口主要在农村。农村致贫因素不仅仅包含经济因素,而且包含历史、体制、思想、自然条件、地理位置等社会因素和环境因素。

3、减贫扶贫的重点不同。由于致贫原因的不同，在现阶段，我国与南非在减贫扶贫的重点上有所不同。南非贫困人口的主体在城镇。发展经济，增加就业是其减少和解决贫困人口的主要任务。长期以来，我国是个以农业为主的国家，农村土地资源均等化、分散经营程度高、效益低下，农村经济基础薄弱、产业结构单一、规模化经营程度低、教育卫生水平落后等，这些都是当前和今后一个时期我国扶贫开发需要面对和解决的问题，也是我国扶贫开发的重点和难点。

（二）对我国扶贫工作的启示。

我国是农业大国，农村人口占中国人口的百分之八十以上，要实现全面建设小康社会的目标，重点在农村，难点也在农村。而农村的重中之重又在于解决贫困人口脱贫致富。随着我国改革的不断深入，经济社会的发展，特别随着城镇化工业化水平的提高，我国扶贫工作将逐步由传统农村扶贫向城乡一体化扶贫的格局转变。因此，我国扶贫开发工作在政策导向、资金投向、扶持方向上，既要做好农村眼前急需解决的贫困问题，又要站在推进城镇化工业化发展的战略高度，逐步实现扶贫开发工作的转型发展。

1、加强县域发展和扶贫规划的编制，做到扶贫开发工作有的放矢。我国扶贫开发的基础和责任主体在县一级。因此，解决农村的贫困问题,应当以县域经济社会发展的总体规划为基础和依据。在当前推进城镇化工业化的进程中，县级编制具有系统性、前瞻性、科学性和导向性的县域发展规划十分重要。县域总体发展规划，主要是根据本地具体情况，高起点、高标准、高质量编制城乡一体化发展总体规划，统筹土地利用和城乡规划，合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、新村建设、生态涵养等空间布局，形成由点到面、梯度推进、覆盖全域的城乡规划体系。合理规划本地人口结构布局，具体明确县城、乡镇、中心村居住人数。一般而言，未来40-50年，大约50%左右的人口住县城、25%左右的人口住乡镇、25%左右的人口住中心村。在优化城乡空间布局，搞好县城规划建设、乡镇规划建设、村庄规划建设，确定需要保留哪些乡镇、中心村或自然村，明确乡镇、中心村的范围及规模。在此基础上，制定符合当地实际的扶贫开发规划，明确应当重点扶持哪些乡、村，哪些对象，应当怎么样去扶持。对不在规划范围的，今后要做到少扶持或不扶持。只有这样，才能明确本地扶贫工作的重点和方向，使扶贫的政策、资金、资源等充分发挥效益。

2、政策性与工程性扶贫相结合，加快改变贫困地区的面貌。我国经过三十多年的持续发展，综合国力迅速增长，人民生活水平显著提高。加快城乡统筹发展，推进城镇化工业化进程，是党的十八大提出的战略目标。扶贫开发要在这伟大的进程中找准切入点，运用多种形式多种措施，积极探索扶贫工作的新途径。

一是破除城乡二元结构，实行政策性扶贫。对于长期在城市打工的农村贫困人口，特别是已经有比较稳定收入的，要从政策上松开农民进城安家落户的口子。只要本人有愿望在城市落户，就要通过政策引导，并与流转其原有土地、山林、宅基地挂钩方式，解决他们在城市落户问题，按城市居民享受城市的廉租房、经济适用房等保障房政策，或给予购房一定的补贴，使其在城市里有一个居所，让他们彻底走出农村，摆脱贫困。同时，解决他们在城市里的养老、医疗、子女教育等问题，使他们真正成为城市市民。

二是开展搬迁扶贫移民，实施工程性扶贫。通过对偏远山区、库区、地质灾害区和生态保护区贫困村、贫困群众进行整体搬迁，是一项“多快好省”的扶贫举措。“多”，就是一举可以有效地解决居住在偏远山区、库区和地质灾害区农民的行路、上学、就医、住房等多重困难；“快”，就是在县城和工业园安置，方便困难群众就业，能快速有效地增加贫困人口收入，减少贫困人口；“好”，就是搬迁移民扶贫进城镇进园区不仅解决了当代人的贫困问题，而且解决了其子孙后代的发展问题，阻断了贫困在代际之间的传递；“省”，就是相比就地扶贫投入的交通、教育、卫生基础设施建设，可以更加有效地节省大量物力财力。从而，既从根本上解决了农村扶贫难和难扶贫问题，又加快了城镇化工业化的发展进程。

三是以村庄整治为平台，整村推进贫困村基础设施建设和产业发展。对在城镇化建设中规划保留的贫困村，按照“培育中心村、整治保留村、撤并萎缩村、保护特色村”的思路，紧密与新农村建设相结合，加快推进以“六改四普及”（即“改路、改水、改厕、改栏、改房、改环境和普及沼气、普及太阳能，普及有线电视和普及电话宽带网”）为重点的村庄整治建设。在村庄整治建设中，注意保留村庄原始风貌，尽可能在原有村庄形态上改善农民生活条件。同时，把整村推进与扶贫到户有机结合起来，探索切实可行、合理规范的产业扶贫到户运行新机制。鼓励贫困农户以土（林）地承包经营权作价入股方式，参与、合作农场、联户经营和农民专业合作社，通过发展农民专业合作、股份合作，吸纳贫困户参与，带动贫困户脱贫。

四是改革创新培训方式，实现“雨露计划”结果性管理。随着城镇化和工业化的进程，贫困的重点将逐步由农村向城镇转移。加强对贫困人口的就业技能培训，是减贫和解决贫困问题的有效手段。因此，要加强部门合作，抓好宣传引导，规范实施程序，改革创新“雨露计划”的实施方式，实现培训工作由扶贫部门统包向贫困对象自助转变。贫困户“两后生”根据自己的特长爱好、就业信息和时间安排，自行选择学校和专业参加职业学历教育培训和劳动力转移就业技能培训。扶贫部门只负责规范对象认定、职业技能证书或资格证书认定的管理，采取直补形式，对完成培训的对象给予一次性补助，实现“雨露计划”的结果性管理。

3、适应城镇化工业化发展的进程，探索建立城乡一体的大扶贫格局。消除贫困是个永恒的课题，也是全社会共同的责任。在现阶段，要强化扶贫部门的规划、调度、协调、监督职能。扶贫部门既要编制好扶贫工作规划，掌握实情，扮演好总调度、“扳道岔”的角色，又要加强宏观政策的指导，强化微观项目落实、监督和检查。对贫困地区和贫困人口需要解决的问题，通过调度抄告有关部门，把项目“扳进”相关部门的“道岔”，由其“编组”重点落实。这样，有利于节约大量的资金，避免重复投资，重复建设。同时，注意研究在我国城镇化工业化发展的进程中的扶贫政策和扶贫重点。要加强对如何逐步建立贫困人口更多地从经济增长中受益；如何在增加扶贫投资的同时，通过对象和项目瞄准方式的改进，使贫困人口更多地参与和受益，提高扶贫投资的针对性和效果；如何更好地做到在大扶贫格局下的多部门参与和协调，开发式扶贫与社会保障相结合，物质资本与人力资本的开发相结合，实现城乡扶贫一体化等问题的研究，不断推进我国扶贫开发工作的科学发展。