社区建设、居民福利与政策路径——以浙江省温州市为例

熊 萧

(浙江东方职业技术学院高职研究发展中心，浙江 温州 325011)

一、引言

从社区建设模式方面看，当前社区建设，大体有两种思路:一是主张分别建设农村社区与城市社区;二是建设统一的城镇社区。“一体化”建设虽然可能解决长期以来阻碍我国经济发展的城乡“二元”结构问题，但在我国户籍制度没有取得突破之前，城乡“一体化”建设很可能成为一句空话，甚至成为农村集体土地“转换”为国有土地提供借口。城乡分别建设社区是国家实施“新农村”战略的重要依据，也是当前仍然在实施的重要政策。但随着城镇化率的提高，部分已经建成的“新农村”中的居民又开始迁往城市。农村居民的“二次迁移”说明， “新农村”虽然很好，但并不是这些向城市迁移的农村居民的目标。［1］所以，社区建设的模式“似乎”陷入一个两难的境地。

从社区管理方面看，我国城市社区长期采用居委会自治管理制度，“议行合一”。随着商品住房制度的推广，许多新建社区在成立居民管理委员会后，也成立了专门的物业管理委员会，专门负责小区的物业管理与服务。虽然我国于2007颁布了《中化人民共和国物权法》，但当前的社区管理主要依据1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居委会承担了较多的行政管理的职责。社区管理存在“越位”与“缺位”现象。［2］

从建设目标方面看，当前许多地方的社区建设目标主要依附于地方“政绩”，例如棚户区改造、城中村改造、加快城镇化建设等，有的甚至与地方经济增长目标相挂钩。事实上，虽然社区建设可以解决棚户区、城中村等问题，也可以提高地方的GDP指数，但不以社区居民福利增长为目标的社区建设，有本末倒置之嫌疑。

19世纪德国著名社会学家费迪南德·滕尼斯(Ferdinand Tonnies)提出，社区是“那些由具有共同价值取向的、同质人口组成的、关系密切、出入为友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会关系和社会团体。”［3］［4］社区的主体是居民，以GDP增长为目标，不考虑居民福利的社区建设是陷入“两难”、出现管理问题与“本末倒置”的主要原因。与全国其他社区建设一样，温州社区建设也存在类似问题。分析温州社区建设经验，有助于探索与居民福利同步增长的社区建设路径。

二、温州社区建设实践及存在的问题

(一)温州社区建设实践

1.温州社区政策规划合理。为规范有序地开展社区建设，温州市委、市政府出台了《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》(温委〔2011〕1号)、《关于实施村级组织设置改革全面推进农村新社区建设的指导意见》(温委办〔2011〕103号)、《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》(温委〔2011〕1号)等政策，制定了“1650”大都市区的统筹城乡发展总体规划，实施“五个建立、六个到位”，进行乡镇“三分三改”。温州新型社区建设经验得到了浙江省委、省政府的充分肯定。

2.撤乡并镇工作取得突破。如表1所示，至2000年温州市共有304个乡镇、街道办事处，居民委员会与村民委员会 (以下简称“两委”)分别为694、6177，数量高居全省首位，平均面积却比省均小34平方公里，其中更有80个常住人口不足1万的小乡小镇。至2012年时，全市乡镇 (街道)数减少至130个 (其中镇65个、乡6个、街道办事处60个)，乡镇 (街道)缩减率达到57.34%。2011年时“两委”缩减至5938个，缩减率为13.58%。2012年，温州市有城乡社区789个，这是“两委”整合的结果。其实，温州市“撤乡并镇”等社区建设是一个连续的过程。2000－2005年，温州市将乡镇、街道办由304个降低为290个。但真正大规模的撤乡并镇工作是在2011年进行的，这一年全市乡镇、街道办总数由2010年的290个减少为131个，城乡建设工作取得突破。

表1 2000－2012温州社区数量的变化 单位:个

3.城乡建设成绩斐然。2000－2012年温州市房地产投资3159.68亿元 (缺2008数据)，年均投资263.31亿元;2008－2011年住宅建设1569.01亿元，年均投资174.33亿元。2000－2012年温州市房屋施工面积28215.37万平方米，竣工面积4809.43万平方米，商品房销售面积3084.75万平方米。2005－2012年，住宅销售面积1632.94万平方米。2000－2006年，温州市城镇居民人均住房从20.2平方米提高到23.6平方米。2007－2012年，温州市城镇居民人均住房建筑面积由33.52平方米提高到41.25平方米。温州城乡建设为其赢得“活力城市”、“宜居城市”美誉。

(二)温州社区建设实践中存在问题

温州社区建设是全国城镇化建设的缩影，同时温州社区建设中的问题，在全国建设是也具有普遍性。在温州社区建设中主要存在以下问题:

1.住房高空置率与高房价并存。根据《温州市国民经济和社会发展统计公报》(2001－2002)，这两年的年末空置房面积分别为23.24与17.66万平方米。虽然自此之后，政府没有再公布年末空置房面积。假设:

当年住房空置面积=当年住房竣工面积－当年新增人口住房面积

那么依据公开资料可以从理论上计算出空置住房面积见表2。其实，现实中的空置住房肯定没有这么多，因为还有其他非户籍的常住人口也可能购买住房。当然，温州的高房价也是一个不争的事实。

表2 2002－2012理论空置住房面积 单位:万平方米

2.社区功能比较单一。如表1所示，2002－2008年，温州市社区服务站、社区服务网点基本上没有增加。事实上，就像当前我国大多数的城市，城市看上去都是高楼林立，小区遍地。但如果仔细了解一下，就会发现所有的小区功能多仅限于居住。小区仅仅是人们工作一天的休息场所。至于小区的文化、娱乐、聚会及其他社会功能则一律没有。单一居住功能的社区，已经失去作为社会小区的基本意义，久而久之，其结果会导致人与人之间的隔阂增加，民族中那些团结友爱、互助和谐的优良品德全部丧失，导致社会不稳定，危害极大。

3.人口密度过高。开发商为了降低建筑成本，获得更高利润，除了个别高档小区以外，普通小区的建筑密度都比较高，导致人口密度很高。例如当前普通商品房小区的人口密度已经达到了每公顷600至800人，而公租房小区则达到了每公顷900至1200人。过高的人口密度容易给环境、交通带来压力，同时也给物业管理增加困难。［5］

4.社会融合度较低。由于大多数的社区功能仅限于居住，并没有考虑居民的文化、社交、娱乐等社会功能，因此社区的社会融合度极低。大多数的社区居民，虽然同在一个屋檐下生活了很多年，但互不相识的邻居非常普遍，上下楼层之间更是形同路人。这其中虽然有许多社会原因，例如社会节奏太快，人们交流时间太少。但社区内公共活动场所太少是重要原因。［6］

5.社区管理不方便。大多数的小区，是以商品房的形式建成的，入住居民的成份极其复杂。即使是由原来的小区拆迁改造而成的小区，其居民也多为新入住的。复杂的入住来源增加了居民之间的隔阂，给小区管理造成困难。［8］当前小区管理多委托给小区物业，但物业公司多限于协议服务内容，以及收取物业管理费。物业服务内容与真正的居民管理相差很远，从而更容易引发社会问题。

6.社区的连续性较差。如果是一个自然形成的社区，那么一定会有相关的历史渊源，这些历史的渊源既是社区居民的荣誉，也是社区居民凝聚思想、开创未来的共同信仰。但当前雨后春笋般建立起来的社区，不仅没有历史渊源，而且还可能被设施更新、功能更完善的社区所取代，社区存在的连续性值得怀疑。各地不断出现的城中村改造就是典型的例子。社区的连续性太低，不仅不利于社会稳定，而且也会造成资源浪费。［7］

三、基于居民福利的建设路径

(一)社区居民的基本福利

从福利来源角度，社区居民基本福利包括社区私人福利与社区公共福利。社区私人福利是指需要付费才能享受的福利，社区公共福利，是指社区居民都能享受的福利。私人福利与个人的收入、个人拥有资源及财富相关联，公共福利则只与社区有关系。

一般来说，私人福利由私人提供，例如供电、供水、供气等。公共福利由政府提供，例如公共教育、文化、娱乐、医疗、卫生、失业保险、养老保险、伤残保险等都属于公共福利。［8］社区居民所获得的福利是私人福利与公共福利的总和。因此社区建设不仅要考虑居民私人福利，而且还要考虑公共福利。

(二)符合居民福利要求的社区建设

居民福利完全取决于个人收入与财富，这是一种无视居民社会性的片面观点。因为即使是一个亿万富翁，如果他居住社区的基础设施不健全，那么他也难以享受其“幸福”生活。因此社区建设过分强调收入水平的差异，并进行分类建设的做法是值得商榷的。虽然富人社区的各类设施需要做到一应俱全，但一般商品房与公共租赁房社区也应当考虑居民的福利需求。居民福利需求反应在社区建设上包括:

1.基本生活设施需求。虽然传统意义的基本生活需求发生了一些变化，例如现在对快递与网络业务的需求已经远远超过了普通邮件的需求，但煤气水电邮 (快递、网络)等仍然是居民的基本生活需求。社区建设时，如果无视居民基本生活需求，那么这样的小区建成了，又有多少意义呢?例如，为控制不符合条件的人购买政府提供的保障性住房，有些专家提出“保障住房不配套卫生间”的这种荒唐办法。不能满足居民基本生活需求的社区是一个功能不全的社区，其结果要么是被居民所抛弃，要么是小区套牢居民。考虑到乔迁成本，功能不全社区可能成为低收入人群的“牢房”。

2.文化娱乐需求。虽然文化娱乐有雅俗之分，但如果没有文化娱乐的社区是不可想象的。然而在土地价格高涨的条件下，为降低建筑成本，开发商往往将居住之外的建筑面积，例如文化娱乐设施，尽量压缩到最小范围，即使是一些高档别墅区也没有大型的文化娱乐广场，商品房小区、保障房小区要么根本没有广场，要么广场小得可怜。文化娱乐是进行公共社交、增强社区和谐的重要场所。当前大量存在缺乏人际交流的社区，其对社会的长远影响有待进一步的观察。事实将会证明，在使人心凝聚、社会团结的文化娱乐面前，土地价格再高，也是没有意义的。

3.医疗卫生保健需求。由于中国家庭普遍重视子女教育，这为房产商高价推销住房带来商机。房产商为增加销售收入，在社区建设时大多配套有幼儿园，有的还有小学校。相比之下，医疗保健设施则几乎没有被考虑。有些社区即使有一点户外健身器材，也因无人管理而使利用率不高。虽然普通医疗服务可以由个人提供，但如果社区能建设一定数量的卫生保健设施，那么居民的需求将会得到更好的满足。其实住户收入差异应当属于次要考虑的范围，然而目前却成为最重要的因素，这也可以算是当前社区建设的一大特点。

(三)建设幸福社区的主要路径

1.社区规划立法。如前所述，一个社区即是一个小社会、小城镇，因此社区建设应当以一个小社会的功能来进行规划，既要满足个人基本生活需要，也要满足个人教育、文化、娱乐、卫生、医疗、保健等需求。在进行规划时，满足私人福利方面的设施可以有差异，但满足公共福利方面的设施应当基本相同。目前一些小区，尤其是保障房小区，不仅没有考虑电梯，更没有车库，连道路都很窄。狭窄的道路不仅剥夺了小区居民未来拥有小车的愿望 (不管将来小车是不是居民的基本生活必需品)，而且也妨碍了小区居民与外界的交往。甚至还不利于生命财产的安全，例如许多保障房小区因为没有建设配套车库，住户的助力电动车要充电时，他们不得不从高层拉下一根电线，这不仅使电动车容丢失，而且也增加了小区的消防安全隐患。

因此，要从法律方面进行社区规划:一是社区建设必须讲究小区风格与文化传承;二是确保居民必需的生活设施;三是确保公共基础与公共福利设施。

2.量化建筑指标。当前的社区建设主要遵守国家民用建筑的相关法规，这些法规对建筑中的消防、绿化、光照、防震等项目有要求，但对小区的教育、文化、娱乐、卫生、医疗、保健等设施则基本没有规定。因此，为建设幸福小区，国家应当出台《小区建设指导性意见》，对小区居民的生活必需性设施及公共基础性设施提出指导性指标。虽然这些设施指标可能会推高小区建设成本，但却可以增加居民福利、增进小区和谐，增强社会稳定，利在当代，功盖千秋。

3.严格建设监督。显然，即使有了规划与指导性指标，如果没有一定的监督措施，那么开发商在利益驱动下，也可能少建、甚至不建居民必需的生活设施与公共基础设施，导致居民福利损失。只有加强小区建设监督，才能建成居民需要的幸福小区。

［1］赵志浩.对社区建设中“社区治理模式”的思考——以天津市“三区建设”中的新社区建设为例［J］.石家庄经济学院学报，2011，(5):64 －69.

［2］徐桂英.城乡一体新社区管理与服务体制的理论与实践探讨——以嘉兴市为例［J］.嘉兴学院学报，2013，(2):48－53.

［3］Blaek D，Henderson V.A Theory of Urban Growth［J］.Journal of Political Economy，1999，(17):252 －284.

［4］Willianmson JG..Regional Inequality and the Process of National Development:A Description of the Patterns［J］.Economic Development and Culture Change，1965，(13):3 －5.

［5］廖正昕，高超.北京公租房公共服务设施建设问题与对策研究［J］.住宅产业，2014，(1):73－76.

［6］杨军剑.城乡一体进程中新型农村社区建设问题与对策［J］.社会研究，2013，(25):109－110.

［7］张国栋.我国农村社区建设问题与对策［J］.宜宾学院学报，2010，(3):54 －57.

［8］张明艳，田卫民，孙晓飞.农村社区公共服务设施建设:问题与对策［J］.理论与改革，2013，(4):144－146.