“政策强化”：我国公共服务绩效提升的一个理论分析框架

2014-05-10靳永翥

中共天津市委党校学报 2014年1期

收稿日期：2013-06-12

作者简介：靳永翥（1968-），男，湖北巴东人，贵州大学公共管理学院副院长，教授，博士，贵阳 550025

*本文为国家社科基金项目“西部大开发与贫困地区农村基础设施服务保障机制研究”（批准号10BGL061）、贵州大学人文社科成果奖励项目（批准号GDJL201121）和贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目“坡地经济振兴与政府服务保障机制研究”（批准号GDZT2011007）的阶段性研究成果。感谢西南财经大学王佳佳硕士对论文资料初期整理工作的大力协助。

[摘要]“政策强化”与政策弱化相对而言，作为一种假设，它设想某一执政党为了谋求连任或巩固执政地位，需要将某一项或几项最受绝大多数公民欢迎的或者公众需求最强烈的公共服务项目，在不同的战略决策阶段进行环节式任务型强化，地方政府的公共服务活动则成了政策强化的主要载体，政策执行路径则成为关注焦点。“政策强化”的理论根源可追溯到斯通的“共同体”理论和斯金纳的“强化学习”模式。政策强化模式的理论假设和逻辑推演表明，政策强化的具体路径交媾包括：体制制度性政策执行强化、机构加强型政策执行强化、资源集中型或专项整治型政策执行强化、危急处理型政策执行强化以及职能转变型政策执行强化。

[关键词]政策执行；政策强化；公共服务；理论假设

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0060-10

一、问题导入：政策执行路径是公共服务品质保证和绩效提升的关键变量

传统的政府管理模式已经或正在接受着转型社会公民强烈诉求与繁杂社会问题的多方挑战。因此，基于外压式的或者主动的政府变革或者异彩纷呈的“政府再造”运动（Reinventing Government）已成为一种全球化潮流，诚如学者所归纳的英美模式、北欧模式和权威主义模式等[1]（P112-114）。政府运行模式已经发生重大转变，譬如从封闭走向开放、从“文山会海式”作业走向电子政府、从有权无责走向权责对等、从人治逐步走向法治等。这其中反映为政府理念与职能变化的，就是从管制型政府逐步转向服务型政府。处于转型时期的中国政府在这方面的变化尤其明显，且与之相关的理论引进与创制接踵而至，似乎表明中国存在着明显的“政治-理论”周期，这与西方的“理论-政治”周期属于完全不同的社会运行逻辑。但问题也随之出现：在理论上，“公共服务”能否作为一门独立的科学范式而存在？需要哪些科学或理论与之发生交媾或互补？实践中，传统管制型政府与现在提倡的服务型政府存在哪些不同？是否如公共行政学大师C.Hood所言“换汤不换药”的窘状？以及如何改善公共服务质量以重振公民信心、增强政府的社会认同，有哪些关键影响因素？或许我们可以从政策科学研究中找到一些答案。

实现和维护公共利益是公共政策学研究的永恒课题。早期的政策科学奠基人拉斯维尔（H.D.Lasswell）、政策分析创始人林德布鲁姆（C.E.Lindblom）及其后的继任者们，都通过独特视角对公共政策进行了不同理论范式和方法的研究，但公共政策学者们的愿景是趋于一致的，即形成关于公共政策的具有概括性和可靠性的理论，从而能够分析不同的政府机构或不同的政策领域[2]（P6）。在这种理论的引导下，最终能达至实现和维护公共利益的目标。我国的公共政策理论研究自20世纪70年代末开始，经过多年努力，已初步确立起中国政策科学的基本理论框架，包括政策系统及其运行和“板块式”体系研究[3]（P32）。实践是检验真理的唯一标准，公共政策理论的研究源于实践又服务于实践，当前我国正处于社会转型时期，为公众提供高效优质的公共服务，有效防范转型期出现的社会矛盾，实现和维护公共利益是中国公共政策理论研究亟待解决的课题。

借鉴经济学上“投入-产出”生产理论，公共政策的形成可视为政策构成要素投入与产出的结合，若要使政策产出的目标达到政策效用最大化，必须要对公共项目产出质量的影响因素进行研究。在前期研究中，理论界主要将政策制定作为研究对象，典型的如政治黑箱理论和政策黑箱理论、政策过程理论和政策议程的研究等。与前人不同，著名的政策执行研究大师韦达夫斯基（A.Wildavsky）提出了一种假定：政策执行才是影响公告项目产出绩效的关键变量。他与普雷斯曼（T.L.Pressman）在对奥克兰计划的长期跟踪观察研究中的结论表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，并没有取得预定的目标，问题出在它被执行的方式尤其是“联合行动”的困难上。这种观点在当时受到理论界和政府官员们的高度关注，由此引发了政策执行研究的热潮。后续学者如萨巴蒂尔（P.A.Sabatier）和马兹曼尼安（D.A.Mazmanian）关注的焦点是政策制定者的行为对政策的影响；卫斯里（R.Weatherley）和利普斯基（M.Lipsky）则认为政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧；另有一些学者分别从不同的研究视角提出各种执行理论[4]（P246）。中国学者如陈振明、丁煌等也做了大量研究。陈振明对中国政策执行中长期存在的“上有政策、下有对策”现象的主要表现、成因及治理对策进行了分析[3]（P275）。丁煌则将政策执行过程因某种消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停止不前进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的情形称为“政策执行阻滞”并提出了解决路径[5]。方法论创新上，谢炜引入经济理论中资源稀缺以及理性人的基本假设，构建了公共政策执行过程中不同主体的博弈模型[6]（P55）。基于此，本研究提出，政策执行路径或方式是公共服务品质保证和绩效提高的关键变量。这就成为本研究的理论预设前提和分析推演的逻辑起点。在文献分析和问题分析的基础上，本研究拟采用逻辑演绎与规范分析的方法，研究我国公共服务提供绩效的影响因素，提出“政策强化”（Policy Reinforcement）假设，将其作为公共服务绩效提升的关键变量，并对结构性要素及其运行效应进行梳理和归纳。

二、我国公共服务提供品质保证的关键路径——“政策强化”

改革开放已走过了三十多年的历程，中国走上了现代化、市场化、城市化和经济全球化的发展轨道，经济总量排名世界第二。但经济发展高速的黄金期往往跟社会矛盾积聚期和凸显期并存，我国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾转变为“公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾”[7]。在社会主义市场经济体系渐趋完善的同时，由政府主导提供、旨在保障全体公民生存和发展基本需求的基本公共服务制度框架初步形成。《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确提出2011年～2015年政府的公共服务目标是改善民生，建立健全基本公共服务体系。基本公共服务体系主要是指“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”所涉及的教育、就业、医疗、社会保障和住房等五个方面，这五个方面是人民群众最关心最直接最现实的利益问题的集中反映。之后出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确“十二五”时期基本公共服务的范围、项目、重点任务和国家基本标准，并相应提出构建城乡一体化的基本公共服务制度、与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制；政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式以及保障规划实施机制，五个方面的要求互相呼应，互为前提，共同形成基本公共服务体系的五个组成部分。

纲领性与规范性文件的出台，适应现阶段经济社会发展的客观规律，为我国基本公共服务体系的供给主体与供给途径提供了宏观层面的政策导向，保证了政策的适应性、合理性和科学性，为政策有效执行奠定了基础。政府提供基本公共服务主体地位的形成，意味着其政策执行主体的地位也被同时赋予，政府部门对政策的认知是否准确，关系到其对政策的认同与接受程度，关系到公共服务的提供质量。基本公共服务体系建立在一定的社会共识基础上，是公共利益的集中体现，“公共利益是就共同利益对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注‘顾客的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系”[8]（P51-53）。公民作为公共服务供给的目标群体，是公共服务供给质量的直接影响对象，政策决策者可以根据公民对于公共服务的反馈进行政策的修正与完善。拉斯维尔（H.D.Lasswell）在阐述政策科学的基本特征时谈到其必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态模型；政策执行研究中的系统理论将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用[4]（P258）。由此可见，经济、政治、社会环境的变化是制定公共政策的前提，公共政策的执行结果会给其赖以存在的环境带来影响。

适应中国公共服务绩效提高的要求，政策强化作为政策执行研究中提出的新模式，贯穿于整个政策执行过程的始终，为中国公共服务的供给质量的改进提供了全新的理论思考。

三、“政策强化”的理论渊源

从意识形态的角度诠释，政策作为一种制度输出，是一定社会阶级意志和利益的集中体现。《中华人民共和国宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”作为中国人民和中华民族先锋队的中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益，即政策制定与执行所追寻的目标是最广大人民根本利益的最大化，这是政策特性的本质体现，同时是政策强化分析的逻辑起点。历史唯物主义的重要论断说明人是生产力中最活跃、最革命的因素，并且充分肯定了人民群众是物质财富和精神财富的创造者。政策科学关心社会中人的基本问题，它的基本目标是端正人类社会发展方向。公共政策的制定、执行、评估过程都离不开全面、深入和系统思考人的基本问题和人类发展的因素。以人为本是中国共产党根据历史唯物主义关于人民是历史发展的主体、人民是推动历史前进的根本力量的基本原理提出来的，与中国共产党立党为公、执政为民的本质要求完全一致，与政策科学所倡导的价值导向基本一致，同时也成为政策强化模式研究的价值取向。

“政策强化”的政治学渊源可以追溯到“共同体”概念，其最早是由美国著名公共政策学者斯通（D.Stone）提出的。“政治和政策都只能是出现在共同体中，公共政策都是有关共同体的，为的是作为共同体来实现某种目标，共同体的成员身份确定了其社会权利和经济权利，生活在同样的政治规则和治理结构之下，共享作为公民的地位，确定了政治权利”[9]（P20-22）。共同体构成、展现并固化了一种保障体系，这个体系以公共性为特质，以公共资源的整合并进行合理分配为方式，以式制化制度体制为载体，以公共利益的实现为根本目标。通过确立人们的各项权利，制定相应的公共政策并提供政策践行来保障各项权利的平等实现；同时，共同体的公共政策是某种规范制度的输出，规范制度先于共同体内每一个个体的存在，设定并强化了共同体内人们的共同行为规则，即“一种使成员能够判断怎样的行为对组织而言是恰当的”[10]（P95）行动逻辑。本质而言，这种政治理念社会化策略的工具性演变过程就是从政策问题建构、政策议程与规划、政策制定到政策执行过程强化的实践逻辑。

我国宪法第六条规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。生产资料公有制从根本上消灭了奴隶社会、封建社会以及资本主义社会中存在的人剥削人的制度，并在此基础上，实行各尽其能的、以按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度。”社会主义国家的经济制度以及由此衍生的分配制度，使“共同体”中一个人对收益的获得并不损害其他人对收益的获得，由此降低个体行为对集体组织所产生的不合意结果的影响，有效规范、引导、控制着可能出现的组织中的“搭便车”行为。此外也形成了全国人民根本利益一致的共同利益基础。一方面，能正确体现并兼顾各地区人民群众的根本利益，妥善协调各方面的利益关系和矛盾冲突，降低政策执行的成本，彰显制度正义和社会公平；另一方面，政策法定性与政府职责规定性的双重压力与政策实践中的多重强化，使得各级官员在现实的公共服务提供活动中必须恪守为人民服务的基本宗旨和信条，否则，将招致不合法的结果和次生的边际负效应。民主科学的决策机制与决策程序、直线职能制的甚或矩阵式的执行机构和制度保障，使实现最广大人民根本利益成为必然，同时为政策强化的理论分析提供了实践观察阵地。

“政策强化”的管理学理论渊源则可以追溯到心理和行为科学家斯金纳（Burrhus Frederic Skinner）等人提出的“强化”理论（Reinforcement Theory），亦称为行为修正理论或行为矫正理论。最早提出“强化”概念的是俄国生理学家巴甫洛夫。在其经典的条件反射试验中，强化指伴随于条件刺激物之后的无条件刺激的呈现，是一个行为前的、自然的、被动的和特定的过程。而在Skinner的操作条件反射中，强化是一种人为操纵，是指伴随于行为之后以有助于该行为重复出现而进行的奖罚过程。简言之，该理论认为人的行为是其所获刺激的函数。如果这种刺激对他有利，则这种行为就会重复出现；若该刺激对他不利，这种行为就会减弱直至消逝[11]（P117）。在其后期著作《语言行为》中，斯金纳将强化理论用于研究儿童语言学习过程，并提出儿童学习强化程式三要点：其一，新任务的即时强化而非延缓强化；其二，对正确反应的优先强化逐步转向间隔式强化；其三，错误行为的弱化。并由此提出程序教学五原则：其一，以问题形式向学生呈现知识，让学生“积极反应”；其二，将教材分成若干小的、有逻辑顺序的单元，编成程序，后一步的难度略高于前一步，学习规律遵照“小步子”进行；其三，对学生的反应作出“即时反馈”，帮助提高学生信心；其四，以学生为中心，学生根据自我学习“好、中、差”程度“自定步调”，鼓励学生按最适宜于自己的速度学习并通过不断强化获得稳步前进的诱因；其五，教学内容由浅入深，避免学生错误反应的反复发生，以“最低错误率”为目标，从而提高学习效率[12]（P88-90）。

将斯金纳的“强化”理论应用于我国公共服务提供的政策强化分析，可以得出如下理论启示：其一，政策执行强化的基本主体是与某一公共服务项目执行相关的政府部门及各级官员，他们的“选择适应性行为”决定公共服务提供的绩效和品质；其二，只有对那些价值定位准确的政策或正确的政策执行行为进行不断强化，公共服务提供的绩效和质量才会直接或间接得到改善；其三，政策强化是关于一项公共政策执行中全方位的“强化”过程，从制度体制和结构安排到机制路径的选择和创新；其四，政策强化应当以“正强化”为主，以“负强化”为辅，以此杜绝行政不当、越权与缺位等问题，或者力求避免政策执行中的“目标异化”现象（亦即一些政府官员将施加于公民的“负强化”手段当作政策价值或公共行政目标）。

四、“政策强化”的理论推演及过程模式分析

正确的政策方案要转变为现实，有赖于政策执行的有效性。美国政策学者艾里逊（Allison）认为在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。政策执行过程中，存在一些阻碍政策效率最优化并使政策效用在执行过程中被弱化的因素，理论界将其归纳为五种表现形式，分别为政策执行表面化或如荷兰学者普雷斯（H.Bressers）和霍里（M.Honigh）所说的“象征性合作”；政策执行局部化或称作曲解政策的“选择性执行”；政策执行扩大化或是“附加性执行”；政策执行全异化表现为“你有政策，我有对策”的替换性执行以及政策执行停滞化[3]（P280-293）。

对于政策弱化现象的学术研究，学者们从不同的研究角度阐释了此现象产生的原因以及如何应对与解决，为政策强化的研究提供了借鉴价值。

一是从政治学、政府管理的角度展开研究。丁煌认为导致政策执行阻滞直接原因是纵向的政府间权力划分缺乏规范、横向的机构间职能配置交叉重叠，从完善政府行政组织间的职权分配制度、职权配置制度着手解决问题[13]。合法性危机社会现象妨碍政策有效执行，可从提高政府行政绩效以及搞好政府公共关系两个方面夯实政府权威的合法性基础[14]。定明捷则认为强国家-弱社会的权力格局导致政策弱化，需从关系构建、行为威胁以及第三方干预等途径提高弱势方谈判权力的策略[15]。

二是从经济学的角度展开研究。汤法远认为导致政府公共政策执行力弱化的根本原因是执行人员观念系统中“经济人”的价值观念过于浓厚和“道德人”的价值观念过于淡薄，从完善执行制度、严明执行纪律和加强以“执行力”和“道德价值”为主要价值取向的执行文化的建设着手可以强化政府的公共政策执行力[16]。李晓飞将信息经济学中的逆向选择理论引入政策执行过程，认为政策执行主体的逆向选择与政策目标群体的逆向选择共同导致了政策弱化，并提出了理念层面与制度层面上的对策建议[17]。

三是从管理学的角度展开研究。何四娥将公共人力资源管理的概念引入政策执行研究，分析了公共政策执行中人力资源管理存在的不足，如随意性较大、管理质量不高、管理效率不高、管理结果偏离预期目标等问题，并提出了如何加强公共政策执行中人力资源管理的对策研究[18]。周辉分析了公共政策执行监督的制约因素并提出公共政策执行监督制约因素的解决对策[19]。

综上所述，理论界对于政策执行过程中导致政策弱化现象产生的原因分析各有独特的视角，其中不乏真知灼见。本文将尝试提出一种与政策弱化相对的概念进行探讨，即政策强化。

政策强化（Policy Reinforcement）是与政策弱化相对而言的概念，政策强化的核心在于如何理解“强化”的内涵。如前所述，斯金纳的强化理论认为人或动物为了达到某种目的，会采取一定的行为作用于环境。当这种行为的后果对他有利时，这种行为就会在以后重复出现；不利时，这种行为就减弱或消失。人们可以用这种正强化或负强化的办法来影响行为的后果，从而修正其行为[20]。同样，政策强化作为一种理论假设，其假定某一执政党为了谋求连任或巩固执政地位，需要将某一项或几项最受绝大多数公民欢迎的或者公众需求最强烈的公共服务项目，在不同的战略决策阶段进行环节式、任务型强化，以此达至巩固执政地位、加强社会管理的职能效用最大化。作为执政党的“代理机构”，政府自然成为战略方针具体化的任务承担者、政策实践者和项目执行者，其同样适用于分析作为相同政治经济社会环境条件下，公共部门行为强化的理论分析或实践抽象，由此推导并构建起关于政策执行过程的“政策强化”理论。

政策强化的过程模式在于政策推行所做的前期准备工作，分为两个部分。政策强化过程模式的首要环节是进行政策执行前的社会政治造势。中国古代文献中对“势”的理解总是与事物的某种特殊位置以及由此产生的特殊效能有关。荀子说过，“天子者势位至尊，无敌于天下”。《孙子兵法》云：“计利以听，乃为之势，以佐其外。”也就是说，一项好的计策得以实施，需要进行造势，这样才有利于计策的成功。政策造势的必要性在于能使政策更加有效地执行。

社会政治造势不是无条件的，需要内在因素和环境因素的共同支持。中国共产党一切活动的出发点与落脚点在于全心全意为人民服务，政策的形成与制定都是围绕人民利益为核心，客观上适应了人民大众的共同需要；而政策得以顺利实施就必须建立在让目标群体对政策有所理解的基础上。要做到这一点，政策宣传必不可少。一项政策制定之后，政策宣传的媒介除了报刊杂志、广播电视等大众媒体之外，还通过党政组织系统层层向下传达，以便相关政策能够准确、迅速地达至政策执行者和各阶层群众中；各类政策培训班，各级宣传会议，领导发表的电视讲话旨在加大政策宣传力度，提高党政干部和社会公众理解政策的水平，为更好地执行政策打下坚实基础；各级党政机关单位、企事业单位、各学校、各街道等通过张贴标语、办板报、印发政策宣传提纲等方式大力宣传党和政府的各项政策。通过多样化的宣传方式，形成一股强大的社会舆论力量，营造一种有利于政策执行的氛围，创造有利于政策顺利执行的社会环境。通过政策的社会政治造势，可以让各级领导干部和广大人民群众充分学习、了解、认识并接受党的政策，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的理念才会深入人心，形成一种价值认同，这样才会得到更多民众的支持和拥护。

公共政策的形成和制定，目的是为了最大程度地实现和维护公共利益。始终把最广大人民的根本利益放在第一位是中国共产党的执政基石，是政策形成的出发点。正如政治学家D.Nice所说，人们关注的是如何制定出他们所需要的政策。政策强化模式体现了中国共产党的精英政策偏好即集中代表了公共利益，公共利益高于一切，是中国共产党占主导地位和优先考虑的目标，这也决定了此目标是毋庸置疑、无可争辩的，其他的各项目标都从属于实现和维护公共利益这一根本目标，这是政策得以执行的前提条件。

任何一项政策或公共项目的推行，离不开公众的信任、支持和义务承担，亦即公众普遍承认某项政策是“合法的”。意在愿意接受政策，愿意承担义务，这样不仅能降低政策执行的成本，还能有效促进政治团结和社会整合。社会转型时期，政策强化模式借助的有效承担政策意识社会化职能的主力军是大众媒体和政治组织。大众媒体的功用在于，能引起人们对某个政治事件的注意，引导人们政治心理的发展方向。此外，大众媒体在提供各种信息的同时，直接或间接宣传某种政治观念、政治态度和政治感情，潜移默化地影响公民的政治判断[21]（P360）。政治组织进行政策意识形态社会化的过程直接而集中，通过宣传自己的纲领和主张，组织政治活动来影响公众的政治态度[22]（P102）。政策政治意识的社会化在其广度、力度和深度上都超越了政治造势所造成的影响，是政治造势的进一步强化。

通过前期的政策推行准备，有效地增强了民众对政策的认识和理解，这是政策能否顺利执行的必要条件，此外，需要具备一些充分条件才能使一项或几项公共项目的效果得以发挥。无论是西方国家还是中国，公众都希望政府有能力建设一个可以消除各种弊端的社会。实际情况却是政府的权力、资源和能力有限，政府政策的重要性很容易被夸大，而且也不能确切地得知政府的政策（即便具有创新性）是否能够治愈全部或者大多数社会弊病[2]（P77-80）。政策资源是否充足是政策有效执行的保障，如果缺乏必要的经费、人力、物力和信息，就无法使政策有效性得以最大程度发挥。任何一项政策最终都要靠执行者来实施，其对政策的认同、对政策执行行为的投入和创新精神、对工作的负责态度、较高的政策水平和管理水平都是执行政策的重要条件。如果地方执行官员尤其是地方领导者缺乏对政策实质的把握能力，就很难争取（和整合）政策执行所需的种种资源，不能做好政策实施的宣传指导工作制定正确的实施方案，不能沟通和协调各种关系，从而难以有效地执行政策[5]。

政策强化模式假设目标群体接受政策基于三个原因。其一，个人服从集体的价值观念。东方文化的主流价值观念长期为集体主义的传统意识所占据，集体主义的价值观倡导个人服从集体，集体重于个人，提倡无私奉献和利他，集体主义是社会主义社会的价值导向。作为公民个人来说，服从集体利益是毋庸置疑的。其二，个人利益的实现必须以共同利益的实现为前提。共同利益首先是在经济关系和经济地位基础上形成的，是处于同一社会关系和社会地位中的人们的各自利益的相同部分。共同利益的“第三种利益”特性决定其独特的利益地位和支配地位，使得个体的个人利益实现需以共同利益的实现为前提。其三，社会福利照顾到了个人价值。经济学家阿罗（K.J.Arrow）构建了社会福利函数，表明社会福利“能够对个人价值的变化做正向反应，至少不是逆向反应”[23]（P27）。社会福利函数以每个个体的价值偏好为基础，照顾到个人的价值偏好。另一方面，公共项目所涉及的利益群体未必都能从中获得利益，他们也许是受损的一方，如拆迁中产生的“钉子户”。如柯武刚所认为的“在信奉集体主义的社会中，如果个人追求的利益与统治者所定义的社会利益不相符之时，统治者就很容易地以‘群体利益或‘国民利益的名义来压制个人”[24]（P90）。故此，公共项目的规划生产与公共服务提供应该兼顾效率与社会公平，这也是一个理论与实践上的千年难题。

新公共服务的推崇者登哈特（Denhardt）夫妇认为与政府互动的并不简单地是顾客，而是公民[8]（P42），他们肯定了社会公平在公共服务中的核心价值定位。政策在得到公民的接受之后得以实施，其推行的效果由各级地方政府逐层进行汇报，这一环节反映的实质是政策效应的评估，评估的重点不仅仅着眼于对目标群体的影响，还必须考虑到对非目标群体的影响。原用以衡量企业绩效管理的方法借鉴到政策绩效评估中是对公共服务提供质量检验研究的创新。如对普遍运用的360度绩效考核法（360-degree Appraisal）的借鉴，让政策目标群体与非目标群体对政策的制定、执行、效应进行全方位的评估。此外，吴建南等人在基于美国顾客满意度指数（American Customer Satisfaction Index）分析基础上构建了公众满意度测评模型以及四级指标体系。其中第一层为目标层，“公众满意度指数”作为一级指标；第二层为因子层，是综合各类公众满意度模型后所确立的因子，即公众信息、公众期望、感知质量、感知价值、公众满意度、公众抱怨、公众信任7大潜变量作为二级指标；第三层为指标层，通过前期设置的指标体系雏形，经过优化筛选后所留下的指标，是可以直接测量的三级指标；第四层为评价方案层，是所调查的样本数据，具体展开为问卷上可测量的调查问题[25]。

五、“政策强化”的具体路径选择

政策执行在理论和实践中都占据重要地位，是政策效用得以实现的重要前提，政策强化强调在政策执行过程中的任务型强化，任务型强化在政策强化运行途径上可概括为五个方面。

（一）体制制度型政策执行强化

体制是制度的中观层次，具有格局和规则两方面的含义，可以指某些社会分系统方面的制度，如政治体制、经济体制、文化体制、教育体制等[26]。而制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束[27]（P3）。政策执行强化模式首先需要围绕当下转型期中国的社会经济政治背景进行构建，因为制度决定了个人的选择集，个人的最大化行为仅仅是被界定在选择集中的一种最大化选择[28]（P3）。

中国的改革始于经济体制改革层面，政治体制改革随着经济体制改革的展开采取渐进式的方式进行。某些地区经济体制改革的深入，带动了政治体制改革和政府职能转型。如上海浦东新区综合配套改革、广东深圳推广的公用事业市场化改革以及行政审批制度改革、成都市行政服务中心流程再造等都体现了适应市场经济发展的政治体制改革逐步展开，同时也为其他地区的政治体制改革提供了强有力的示范效应。为适应社会主义市场经济发展的需要，维护市场经济秩序，保护每一个公民平等交易的合法权利，《中华人民共和国物权法》应运而生，成为个人财产权利保护的法律依据，改变了中国封建社会沿袭几千年的财富观念和财富占有制度，在市场自由交换领域保护个人财产权利。2011年1月由国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和近期酝酿修改即将颁布的新拆迁条例则从制度保障层面，在政府行政管理和公共服务领域对公民尤其是弱势群体进行了必要的财产权益保护。

（二）机构加强型政策执行强化

管理学大师德鲁克（P.F.Drucker）认为社会已经成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数的社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的[29]（P29）。公共组织从广义而言，被认为是不以营利为目的而是服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织；狭义上看是行使行政权，达成公共目标的组织[30]（P130）。政府机构属于狭义的公共组织，其存在是为了更好地履行公共服务职能。

为了规范并促进某一行业的发展，政府通常需要设立专门执行局作为职能载体，如设立烟草专卖局、公路管理局和乡镇企业管理局等。如烟草专卖局，从制定烟草行业总体发展规划，烟草的生产、经营、储运工作，到对烟草行业的总体监督管理，每一个层面、每一个环节都离不开相应的政策导向引导行业的发展。如公路管理局，按照国家的阶段性规划或大政方针以及地方政府的分解型地方发展规划，结合本地的实际，在既定管辖范围内制定年度公路建设规划，勘察、审批属地乡（镇）、村的公路选址或路线图，并通过定期或不定期质量监督检查，发现其中存在的安全或质量隐患，或者检查测量通过外包生产的公路里程和宽度，以保证政策贯彻最终落到实处，人民得到实惠，公共利益得以兑现。

（三）资源集中或专项整治型政策执行强化

从广义的“政策强化”理论来解释，新中国成立后的许多国策都强调集中国家力量解决关键的或主要的社会问题，尤其是近些年政府职能转型之后，政府的政策执行也基本按照中央的政策逻辑运行，那就是按照国家战略性规划，结合地方实际，聚集地区资源，分阶段完成社会管理、服务与发展的任务，其具有长期性、承接性、递进性和可预测性特征；而对于非常态事务管理，则通过运行危机管理机制，成立工作小组，完成专项任务，其具有短期性、断续性、突发性和不可预测性特征。全面建成小康社会，实现中华民族的伟大复兴之梦是中国共产党为之持续努力的历史任务和宏观愿景，而建成小康社会的关键点和难点，最艰巨、最繁重的任务就在农村，“三农”问题是关系党和人民事业的根本问题，也是实现共同富裕首要解决的问题。

改革开放以来，中央在1982年～1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”，对农村改革和农业发展作出具体部署。18年后，2003年12月30日《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次回归农业。2006年2月以“建设社会主义新农村”为主题的第七个中央“一号文件”下发。2012年2月《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》出台。至此，中央已出台了9个关注“三农”工作的中央“一号文件”。2012年底则出台了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，更加深入推进社会主义新农村建设。“一号文件”表明了中央决策机构对“三农问题”的持续关注和政治理想，同时警示着各级地方政府的工作重点、政策预期和实施专项政策解决的关键目标指向。

（四）危机处理型政策执行强化

除了常规政策的形成和制定之外，有关危机、突发事件处理的针对性政策对于决策者而言同样重要。国际社会发展经验表明，转型期国家经济处于黄金发展期的同时也处在社会矛盾凸显期，最集中也最彻底体现于人与人的关系问题上，“民惧官、弱忌强、贫仇富、官压民、强凌弱、富欺穷”等问题层出不穷，究其根源，属于体制改革的副产品，最终沉积于社会基层，社会问题成了公民合法或非法、积极或消极进行利益诉求的导火索。近年使用频率最高的敏感词语当属“农二代、官二代、富二代”、“网络反腐”、“城管打人”、“钉子户”、“强拆”和“打砸抢事件”等，这些问题需要或者已经引起政府高度关注，制定应对策略，并通过危机预警和化解机制进行有效处置。再譬如，近年来由环境问题造成的群体性事件呈渐增之势。治理环境污染，保护环境是政府最重要的公共职能之一，也是政府理所应当提供的公共服务之一。危机管理重在预防，从源头上预防环境群体性事件的产生，首先要树立“以人为本”的执政价值观，这是构成政府一切执政活动的基础，昭示了政府特定的执政行为。此外，还需要从地方政府的环境管理政策着手，如可以通过引入以“绿色GDP”为核心的绩效核算标准、提升环境风险意识、转变环境管理方式、完善环境管理制度体系、建立健全环境管理机制的方式来加强对环境污染所致的危机进行预防和处理。

资源集中型政策执行强化也许更能解释我国矩阵组织活动中关于危机处理型政策执行强化或者在大型灾难面前的政府决策，其中成功案例当属汶川地震、玉树地震之后的救灾与灾后重建工作。地震消息播报当日，中央相关部门迅即做出应对策略，成立赈灾小组，并在最短时间内集中人力财力物力奔赴灾区。再如2013年4月20日四川雅安地震，地震当天中午，中央财政即作出决定，募集10亿元支援灾区。国务院总理李克强当天即赶赴灾区指导抗震救灾，并将72小时的抢救生命黄金期放在第一位。消防、武警官兵迅速集结力量徒步赶往灾区，不惜一切代价打通被震坏的公路，尽一切可能抢救生命；近邻各省也迅速组织各方面的抢险救援力量赶赴灾区，为灾区救治伤员、提供临时住所和基本饮食等，以稳定人心。并且为了保证政府抗震救灾活动不受太多外在因素影响，从中央到地方的政府部门发出专门通告，包括保障通行力有限的公路顺利畅通、捐赠方式提倡以捐款为主、参与救灾人员的任务分工与协调，以及志愿者服务的暂时限制和无关人员的非请勿入等资料来源于2013年4月20日至4月24日CCTV-1和四川卫视有关抗震救灾新闻播报。。由此，资源集中型政策强化从一个侧面也体现了民主集中式政府体制的优势，即所谓“集中力量办大事”。从管理学角度理解，集权型体制在政府的某些行政行为方面体现了高效的特征。

（五）职能转变型政策执行强化

转变政府职能，建立灵活、高效、廉洁的政府，已经成为市场经济改革和社会发展的普遍要求，这也是目前困扰中国地方政府社会管理与公共服务职能定位、行政合法性和政府绩效、体现于实践与理论的双重难题。由此有学者提出，为了提高政府公共服务的供给效率，合约制政府，即英国学者简·莱恩（Jan-Erik Lane）所指的契约型政府模式[31]（P220-238），或者如美国学者萨瓦斯（E.S.Savas）研究的西方政府改革中的公共服务民营化实践[32]（P183-215））构建已刻不容缓。传统意义上的公共部门的僵化治理模式已经无法适应经济社会变革的需要，合约制政府的出现能够使政府迅速了解社会对公共产品和服务的需求，有针对性地调整供给，以达到社会资源配置的有效和平衡。合约制政府的核心价值在于抛弃了传统的产品和服务“自给自足”模式，除了从私人部门购买所需的产品和服务外，为了消除官僚机构和公共企业要价过高行为，还在供给方面打破公共企业的垄断地位，引入竞争机制，更多地采取合同外包的形式通过招标把公共产品和服务发包出去，由参与的公共企业或是私人企业甚至其他组织进行公平竞标，胜出者获得产品和服务的生产和供给权[33]。

六、结语

政策强化理论模式围绕着以人为本的价值导向、以实现和维护公共利益为目标宗旨，是当前中国社会转型期政策理论分析的有益尝试，必将对中国公共服务的理论研究产生重要影响。本文提出了政策执行路径或方式是公共服务品质保证和绩效提高的关键变量。在文献分析和问题分析的基础上，采用逻辑演绎与规范分析的方法，分析中国公共服务提供的影响因素，提出“政策强化”假设，将其作为公共服务绩效提高的关键变量，并对其理论渊源、结构性要素及运行效应进行梳理和诠释，最后对政策强化的具体路径进行了提纲挈领式归纳或例证式阐发。但鉴于本文掌握的资料尚属有限，可能忽略了一些重要国内外文献的参考，方法上侧重于定性研究，在以后的研究中应加入案例分析、对比研究等方法，以期让研究成果在相关政策科学领域具有学术价值。

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