全球治理机制的发展特点和趋势

收稿日期：2013-10-15

作者简介：石晨霞（1982-），女，内蒙古丰镇人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后流动站研究人员，上海 200433

*本文系中国博士后科学基金项目“联合国框架下的全球气候变化治理模式转型研究”（批准号2013M541437）的阶段性研究成果。

[摘 要]全球化的发展催生了全球治理，同时又不断地推动各类治理机制的发展。在此过程中，全球治理机制呈现出治理主体的多元化与不平衡性、治理对象的多样化与跨国性、治理规制的规范性与“柔”性、治理效果的有限性与滞后性等特点。这些特点是理解全球治理的重要维度。从目前来看，全球治理机制已显现出治理议题广泛化、治理结构网络化、治理机制民主化等发展趋势，把握其特点及发展趋势有利于引导治理机制逐步走向完善。

[关键词]全球治理；不平衡性；广泛化；网络化；民主化

中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0040-06

全球治理于20世纪90年代初提出，到目前为止，学术界对于“全球治理”的概念尚未达成共识。按照联合国全球治理委员会所下的定义，全球治理是“包括个人、团体、国家、国际组织、跨国集团等处理其共同事务的总和。它是一个持续的过程，通过这一过程，使各种不同的利益和矛盾得以调和，并最终促成合作”[1]（P2）。总体而言，其核心强调人类共同应对全球性问题，这些问题涉及和平、安全、发展、人权等各个领域，并在此基础上建立一套新的制度，包括处理问题的原则、规则、规范和决策程序。与此相应，全球治理机制是指国际社会在应对全球问题的过程中逐渐形成的由治理主体、治理对象、治理规制和治理效果等要素构成的整体治理结构。它不仅是一个动态的系统结构，也是不断发展完善的治理过程，在应对全球问题、促进国际社会共同发展、增进人类共同福祉的过程中发挥积极作用。

一、全球治理机制的发展特点

（一）治理主体的多元化与不平衡性

全球治理主体是指制定和实施治理规制的组织机构，它是治理机制的关键要素。全球治理理念区别于传统治理理念的关键在于治理主体的多元性与多层次性。按照麦克格鲁的划分，全球治理主体从纵向上可分为五大类：超国家组织、区域性组织、跨国组织、次国家组织、主权国家[2]（P152）。横向上，全球治理主体大致分为三类：主权国家、政府间国际组织（如联合国、世界银行、WTO等）、非正式的全球公民社会组织（如国际非政府组织、公民运动、跨国公司等）。总体来讲，参与全球治理的行为体在数量上众多，所涉及的范围也很广泛，这是全球治理机制主体的特点，也是优势。这有助于调动各层次、各领域行为体共同参与治理，推动国际关系民主化进程的积极性。

另外，治理主体之间是不平衡的。主要体现在以下几个方面。第一，治理主体之间地位不平衡，尤其是主权国家与其他国际组织和社会团体之间的差别最为明显。长期以来，主权国家是国际社会最主要的行为体，也是国际舞台上绝对的主角，它们的实力和可控资源是其他行为体所无法比拟的[3]（P139）。因此，在与众多非国家行为体的对比中，主权国家的地位更加突出，是全球治理的主导力量，而非政府组织只能作为一种补充力量协助治理。第二，治理主体在全球治理中所发挥的作用存在很大差别。就现实而言，各主权国家以及政府间国际组织发挥的作用较大，而非政府组织和民间团体的作用较小。第三，主权国家之间的不平衡更为普遍。大国、强国凭借实力，在国际社会的影响力较大，在全球治理中的作用不可替代，而小国、弱国发挥作用相对较小。

鉴于上述治理主体之间的不平衡特点，处理好相关治理主体之间的相互关系对有效且有序地推进全球治理极其重要。首先，主权国家应该从全球社会的角度看待非政府组织的存在和行为，视其为自身之外的有益补充，赋予其一定的发展空间，充分调动其积极性，发挥其独特作用。其次，非政府组织、社会团体需要明确自身的发展定位，在尊重主权国家地位的基础上，配合其工作与需要，并尽可能发挥自身优势推进治理进程[4]。

（二）治理对象的多样化与跨国性

全球治理对象是指全球治理行为所指向的客体，也就是那些正在影响或即将影响全人类的全球性问题[5]。这些全球性问题数量众多，涉及的层次和领域也非常广泛，因此可以说，全球治理对象是多样化的。目前，全球性问题主要分为以下五类：全球安全，包括武装冲突、核武器的生产与扩散、大规模杀伤性武器的研制与扩散等；国际经济，包括南北问题、全球经济安全、公平竞争、世界贸易等；生态环境，包括资源的合理利用与开发、稀有动物保护、臭氧衰竭、全球气候变化等；跨国犯罪，如走私、非法移民、国际恐怖活动等；基本人权，如种族灭绝、屠戮贫民、疾病传染、饥饿等[6]（P33）。随着全球化的深入发展，治理对象有进一步增加的趋势。另外，从上述全球性问题的分类来看，问题不仅涉及传统的安全问题，而且涉及非传统安全问题，其中非传统安全问题在数量上占了绝对优势，所涉及的领域与人类发展更为紧密。出现如此众多的非传统安全问题，是由于冷战期间国际社会的主要问题来自安全威胁，国家、民众都将传统安全作为政治生活的重心，许多原本已经存在的非安全问题被掩盖起来，没有受到足够的重视。冷战结束后，安全问题依然重要，但已经不是政治生活的全部，大量非传统安全问题一时间涌现出来，随着全球化持续深入发展，出现了许多新的问题，这无疑使得全球治理的对象越来越多样化，治理任务更加严峻。

此外，全球治理对象具有跨国性特点，即全球问题的跨国性。跨国性体现在几个方面。第一，全球问题出现的范围广。当前，许多问题不仅存在于某一个国家或地区，而且大范围出现在世界各国和各个地区。比如在全球范围内存在程度不同的污染问题。第二，全球问题影响范围的跨国性。在全球化背景下，一国或某一个地区的问题会迅速扩散或蔓延到其他国家和地区，国家之间的相互依赖日渐加深，使全球问题的影响范围迅速扩大。例如在国际经济领域，2008年美国爆发的次贷危机迅速蔓延到欧洲、亚洲等国家，最终演变为一场全球性的金融危机，重创了全球经济。由此可见，在当今时代背景下，一个国家很难做到与世隔绝、独善其身，相反，往往是一荣俱荣、一损俱损。第三，全球治理的跨国性。由于全球问题的跨国性，使得应对问题的方式也必须做出相应的调整。因此全球治理的新模式应运而生，即通过调动国际社会各种力量共同应对全球性问题，促进世界和谐发展。