区域间基本公共服务非均等化的内在机理与治理

摘 要：作为推动政府社会管理体制创新的一大举措，基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。从基本公共服务均等化概念提出至今，全国各地纷纷进行了有意义的实践探索，然而，区域间基本公共服务仍然存在着非均等化问题。本文结合区域治理理论，在分析了基本公共服务内在机理与逻辑的基础上，提出了制定均等化标准、建构网格型府际关系、构建多元供给主体、评估与监督各区域地方政府基本公共服务供给能力、建立城乡一体化供给机制等对策和建议。

关 键 词：基本公共服务；非均等化；区域治理

中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0008-06

收稿日期：2013-11-01

作者简介：陈蓓蕾（1989—），女，江苏启东人，苏州大学行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共部门人力资源管理。

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第一次提出了“基本公共服务”的概念。党的十七大进一步提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设、完善公共财政体系”的战略部署。党的十八大报告又进一步强调：“到2020年基本公共服务均等化总体实现”的目标。由此可见，基本公共服务均等化问题已成为我国经济社会发展的主要任务。从目前我国各地区基本公共服务供给情况来看，还存在着较严重的基本公共服务非均等化问题，其中东、中、西、东北部地区的基本公共服务水平已呈现出明显的差距。因此，如何让基本公共服务在各区域之间均衡分布，使区域间利益均衡是当今区域治理、基本公共服务均等化面临的核心问题。

一、区域间基本公共服务非均等化的内在机理与逻辑

“公共服务”本身是一种公共物品。与生产领域的公共物品区别就在于存在的形式，生产领域的公共物品是有形的，而服务领域的公共物品是无形的。因此，有关公共物品的理论分析同样也适用于公共服务。按照萨缪尔森给出的定义，纯公共物品是指这样的物品：每个人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。公共物品具有两个基本特征：消费的非竞争性与受益的非排他性。与公共服务相对应的是私人服务，私人服务通过市场来配置，而公共服务则主要由政府来提供。有些服务是介于公共服务与私人服务之间的准公共服务，可以由多元化主体提供：政府、私人、非政府组织等等。

“基本公共服务”是由公共服务衍生出来的，是相对“一般公共服务”提出来的。对基本公共服务的界定，理论界存在分歧。有学者认为，“基本公共服务是指覆盖全体公民、满足公民的基本生存和发展需求的最为基本的公共服务。现阶段，则应把人民群众最关心的、最迫切需要解决的公共服务作为现阶段的基本。”[1]《决定》中把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务，就属于这种情况。但需要明确的是，“均等化”绝不是搞“平均主义化”，[2]现在理论界对基本公共服务均等化存在如下两种理解：一是作为过程的基本公共服务均等化，它是指政府为了实现社会公平公正，通过完善公共财政体制、相应的政策倾斜以及相关的公共服务项目等活动的过程；二是作为结果的基本公共服务均等化，它意味着区域间以及区域内每一个人都能享用基本而有保障、符合最低统一标准和水平的公共服务。[3]

无论是从公共服务角度出发，还是对均等化的理解，都体现出利益均衡的跨区域性。而我国的基本公共服务作为一项公共资源，理应在各区域间均匀流动，但现实是其呈现出区域间的非均等化现象。

（一）区域间经济发展不平衡

从我国东、中、西、东北①部区域2011年GDP发展水平见（见附录1，附文后）。可以看出，各区域间经济发展很不平衡，呈现出依次递减的趋势，尤其是东部地区占50%，是其他地区的总和。从图1更能形象地看出这一问题之所在。

（二）财政支出结构不合理

从政府每年公布的财政支出情况来看，一方面，地区间财政支出差异明显，东北、中、东、西部区域呈倒U型趋势（见图2，附文后）；另一方面，在涉及民生问题方面：教育及一般公共服务较之于住房保障、科学技术投入最多。总体而言，在财政支出中，公共服务支出区域差异明显，其总量远远不能满足日益增长的社会需求（见附录2，附文后）。

（三）城乡基本公共服务供给不均

导致城乡居民基本公共服务严重失衡的根本原因在于城乡二元经济结构（见附录3，附文后）。2011年，城乡家庭基本情况差距悬殊，区域差距也很明显：中西部地区明显弱于东部、东北部地区。在享受基本公共服务方面，以养老保险为例，城镇和农村在基金收入与支出方面相差十几、二十倍之多，差距尤为突出（见附录4，附文后）。

（四）基本公共服务供给主体单一

在促进各区域间基本公共服务均等化过程中，政府承担着义不容辞的责任。但是基本公共服务的供给与配置作为一项系统工程，需要社会各界，如非政府组织、私人团体、企事业单位等多样元素的加入。从目前实施情况来看，政府是该项工程的主导者，也是唯一责任人，这就使得政府在公共服务的提供方面存在着许多“漏洞”，也被称为“缺位”。这反映出单靠政府的力量提供基本公共服务是不现实的，除了供给主体的势单力薄外，各区域间相互独立，联系甚少，也使得各区域间公共服务非均等化趋势日趋加重。

二、利益均衡：区域间基本公共服务均等化治理

（一）重中之重：制定基本公共服务均等化的标准

任何一项政策的推行，都需要一套完整的工艺或流程。如我国已经实施的九年义务教育、基本养老和医疗保险、保障性住房等，政府都制定了相应的公共服务的最低标准并取得了明显的成效。随着“科学发展观”的进一步落实以及“公平正义”等行政价值的实现，政府有必要确立均等化的公共服务范围和标准，以便于政府和社会多元主体共同评价基本公共服务均等化的政策体系，把基本公共服务均等化纳入法制化规范的范畴。

均等化的标准要随着经济社会的发展不断地调整，基本公共服务水平的状况可以通过综合基本公共服务水平指标来考察（见表1）。由于我国城乡区域差距较大，基本公共服务均等化的标准需优先考虑弱势群体的最基本生活保障为标准。基于这一国情，有学者提出：“基本公共服务均等化标准应该由中央政府、地方政府和受益人三方出资构成，可分别称为中央标准、地方标准和受益人标准。”[5]由这三部分构成的基本公共服务标准，从全国大范围看是不平均的。当然，从某一具体地方看，这一标准还是平均的，因为这与地方居民基本公共服务需求的一致性相对最强、差异性相对最弱是相适应的。因此，这一标准是小范围的平均和大范围的差异相结合。对地方各级政府来说，这是响应中央政策精神与发挥地方积极主动性的对接，是共同而有差异的责任。

（二）充分发挥地方核心行动者的积极性，建构网格型府际关系

“行政角色是行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。”[7]（p49）地方政府作为核心行动者必须扮演好自身角色、充分发挥其职能作用。首先，各区域地方政府应将经济职能优先转变为提供基本公共服务职能，并把其作为政府的核心职能，这是推进地方基本公共服务均等化的有效举措。其次，由于经济全球化、区域经济一体化的扩张，使得行政区划内大量社会公共问题日益“外溢化”和“区域化”，所以，在强化地方政府推动基本公共服务均等化进程中的主导责任的同时，建构起纵横交错的“网格型”府际关系，能有效化解“碎片化政府”之间的地盘竞争和势力范围割据，使得协调上升到一个新的境界。[8]（p49）这是促进各区域间资源共享、基本公共服务均等化的有效路径。

（三）构建多元化的基本公共服务供给主体，开展区域合作

“基本公共事务从源头上说是民众社会的事，而基本公共服务尤其是基本公共服务的均等化问题，则不完全是政党国家政府的事。”[9]（p2）公共服务供给的理论与实践表明， 政府、社会组织和市场在公共服务供给中各具优势，三者“合作”供给基本公共服务的效率倾向于最优。通过引入市场竞争，激励各种社会力量特别是非政府组织参与到公共服务均等化过程中，有利于提高政府的基本公共服务效能。政府一般可以通过委托代理、合同外包、许可经营、用者付费、内部市场等多种方式引入社会资本参与供给，使基本公共服务供给的主体实现跨区域合作。

（四）评估与监督各区域地方政府基本公共服务的供给能力

“公共服务的绩效评估是一个系统性概念，应包括政治评估、经济评估和社会评估等。其中社会评估最重要，主要是社会组织、企业和公民个人对服务的满意度评估。”[10]政府提供的基本公共服务归根到底是由公民享用的。“作为地方政府的服务对象，公民对地方政府的绩效则有着最直接、最真切的感受，公民参与是地方政府绩效评估不可或缺的一个重要环节。”[11]（p166）另外，随着政府职能的转变和基本公共服务“多元化”供给主体的形成，政府不但要受公民的监督，还要对参与基本公共服务供给的社会、市场力量以及非政府组织等进行监管。国外实践经验表明，可以将公民对基本公共服务的满意度作为政府绩效考核的首要标准。

（五）建立城乡一体化的基本公共服务供给体制，保障结果均等化

建立统一的公共服务体制，需要实现公共资源由城市向农村的合理流动。其中最具民生意义的措施是统筹城乡社会保障政策。如在义务教育上，以教育均等化作为稳固城乡基本公共服务均等化的基础；在医疗保险上，加大对农村公共卫生服务体系建设的财政支出力度，扩大新型合作医疗的受益人群范围，实行统一的城乡医疗体制；在养老保险上，建立健全农村最低生活保障与养老保险制度，加大对贫困地区的生活保障与养老保险的转移支付力度；在户籍制度上，改革户籍管理制度，打破束缚劳动力合理流动的各种身份等级制， 促进劳动力跨区域流动等。“目前，已有河北、辽宁等13个省、自治区、直辖市相继出台了改革措施，包括取消‘农业户口和‘非农业户口性质划分、统一城乡户口登记制度等等。2008年1月，广州市已经在花都、番禺两地试行城乡统一的户口登记制度，准入条件为具有合法固定住所、稳定生活来源或职业等。”[12]

（六）完善转移支付制度，促进区域间公共财政投入均等化

“转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段和途径。”[13]目前，在转移支付中专项转移支付没有制定科学的标准，使得专项拨款流于形式，没有充分将财政资源用于特定的领域。所以，必须明确专项转移支付的条件。“例如：在突发性的自然灾害和疫情的救治过程中，特困县的脱贫救济，中央委托地方的项目等就属于这一范畴。而像义务教育、社会保障、公共卫生和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付。”[14]

同时，我们也应看到，我国目前的转移支付都是单靠中央对地方的纵向转移，实现区域间公共服务的均等化。鉴于我国东部发达地区的经济发展水平较高，其有条件也有责任支持不发达地区的发展。因此，可以在目前以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移支付，形成纵横交错的转移支付模式，使得东、西部区域之间基本公共服务趋于均等化。

（七）加强法制建设，促进区域间基本公共服务利益均衡

基本公共服务均等化走向法治化、制度化，迫切需要通过立法来明确各级政府在基本公共服务均等化中的责任。中央和地方各司其职，“中央政府应该主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进。”[15]在基本公共服务均等化程度较高的发达国家，也无不例外地制定了法律法规。例如：芬兰，在对各级政府的责任，各个社会保障项目的目的、标准、原则和办法方面都做了具体的规定，使一切保障项目都有法可依。德国，先后出台了包括《基本法》、《财政预算法》、《财政平衡法》等在内的一整套财政法律规范。[16]”借鉴国外的经验，我国也应该促进符合中国国情的基本公共服务的相关立法，从法律上保障基本公共服务提供主体、评估机制、管理体制等规范性，确保广大公民均等化地享有基本公共服务。