长江战略的多维解构

本刊记者 杨培举

随着长江经济带上升为国家战略，长江流域的经济结构和产业布局，以及航运发展也发生了深刻变化。那么，如何使长江流域的经济发展和航运发展相得益彰，成为了当下亟待解决的问题。

2014年9月12日， 国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（简称《意见》）。历经30多年酝酿，长江经济带终于上升为国家战略。一张重构中国经济和国际经济的新地图也呼之欲出。显然，这一国家战略的推出，乃众望所归、恰逢其时，但从长江流域经济结构和产业布局，以及航运发展现状来看，要想使长江流域的经济发展和航运发展相得益彰，还需突破诸多现实难题。

产业新棋局

一条奔腾不息的河流，往往是文明的“摇篮”，一个区域、一个国家政治、经济、文化的“繁荣之带”，像国外的尼罗河、密西西比河、莱茵河、恒河……莫不如是。

目前，随着国家战略的落笔，新一轮投资热就此拉动，呈千军万马奔长江的磅礴之势。目前，长江沿岸各省市竞相行动，各种意见、规划、政策等纷纷出台，投资更是以几十亿、几百亿、几千亿乃至几万亿计。以湖北为例，根据该省发改委已编制完成的湖北长江经济带总体规划项目库，共收集项目7883 个，总投资达到7.3 万亿元左右。投资之巨可见一斑。

从目前长江流域产业布局来看，沿岸各省区工业结构相似性很高，并呈现出“两头略低、中间较高”的特点。在长江经济带的9个省会城市中，大部分城市的主导产业都集中在汽车零部件制造、建材、重型机械、电子信息等，存在着同质化竞争的问题。比如，重庆与成都在电子信息产业有竞争，重庆与武汉、南京、上海在汽车与装备制造业也存在较为明显的同质竞争。沿线的长沙目前也在大力发展汽车制造产业。

高耗能、高耗水、高污染工业在沿江布局过度。据了解，近年来，长江中上游地区借助沿海地区经济转型之机，大力推动化工产业向内陆地区转移，沿江大量规划建设了各类化工产业园区，宜昌、长寿、万州、涪陵等化工园区相继建成，加之长江中下游南京、仪征、安庆、九江、武汉、岳阳等地是我国传统石化产业聚集区，长江沿线已逐步形成了覆盖上中下游的石化工业走廊。多年来，长江沿线水污染事件频发，一些企业污水直排、偷排等问题突出。一些地方在承接产业转移中，仍在让很多高耗能、高污染企业密集布局在长江之畔。目前，长江流域生态环境敏感区增多、局部水环境质量降低、水生态系统受损、水土流失加剧、重要湿地萎缩、废污水排放负荷加大、潜在水污染风险源众多，上海的雾霾指数一度破全国纪录，长江下游多个城市的居民饮用水告急等新闻见诸报端。

目前，让专家们的担忧的是，在长江战略的带动下，各路投资大军浩浩荡荡，唯GDP论英雄仍然大行其道。很多地方发展依靠的是“工业立市、工业兴市、工业强市”的固定思维，并未根据主体功能区要求、资源禀赋和发展现状及潜力，培育最具有自身特色的经济和城市。据记者调查了解，目前在长江经济带产业转移过程中，存在活动多、项目少，洽谈多、落地少的现象。部分地方通过“卖岸线”引项目、求发展，把岸线资源当作“唐僧肉”。岸线资源乱占乱用、占而不用、多占少用等情况随处可见。一些港口企业和项目业主跑马“圈地”、“圈水”建码头，有的地方平均下来不到一公里就有一座码头，港口码头“吃不饱”甚至“晒太阳”现象普遍。专家认为，产业转移过程中要实现地区产业发展和企业转型升级的双赢，实现经济发展与环境保护的平衡，谨防“拉郎配”、“毒鸟西飞”、“盲目造城”、重复建设等倾向。据一些正在计划向长江中上游转移的企业反映，沿江各个地方都掀起了产业转移和城镇化建设的热潮，ShoppingMall一座接一座，相距仅数公里。一场盲目上项目、重复建设之风正在轰轰烈烈地上演。

另外，让一些专家忧虑的还有长江文化符号也正在日渐流失。长江文化是在中华大地上长江沿线孕育、成长、演变、发展形成的历史文化形态，它们呈现出不同的亚文化特征，保留有各自的文化个性，璀璨绚丽。如今，替而代之的是“千城一貌”，城市的独特文化符号和个性正在失去，令人心痛。

疏通航运经络

长江战略的实施，乃国家对长江黄金水道作用的重新定位之举，是带动东、中、西部协调发展的全局战略。那么，如何才能让黄金水道更好地串起长江经济带“珍珠链”，通过黄金水道辐射长江经济带腹地，把“珍珠链”串成一个个“珍珠串”，真正形成“以点连线、以线结网、以网撑面”的发展格局，疏通“长江航运经络”是关键。

长江黄金水道当下面临的主要问题是：南京长江大桥等桥梁净高不足制约着大型船舶的通航；三峡大坝船闸通行能力饱和导致大量货船滞留；高等级航道比重不高，航道设计、上游水电站过船设施严重落后；高效集疏运体系尚未形成等，这些都制约了黄金水道作用的发挥。

事实上，在南京长江大桥建成之前，长江上就有过大船通行的时代。1931年，美国万吨级“加利福尼亚”邮轮曾自长江口直达武汉。但自从1968年12月29日南京长江大桥建成通车后，设计净高只有24米的大桥使得万吨巨轮不能上也不能下，从而降低了长江的航运能力。因此，“炸掉南京长江大桥”一度引发激烈争辩。就长江水道的现状来看，炸掉或改建南京长江大桥于事无补，因为后来在芜湖、铜陵、安庆等地兴建的长江大桥，其净空高度是比照南京长江大桥的净空高度建设的。更让专家们感到忧虑的是，2004年发布的《中华人民共和国内河通航标准》显示，长江大桥的净空高度也是24米和18米。一桥锁大江，锁住的不仅仅是航运，还有我们的思维。

三峡大坝船闸通行堵塞正日益对长江航运业发展带来不利影响。据调查统计，目前，三峡过闸船舶年待闸率达到71%、年平均待闸时间18.07小时，年最长待闸时间801.67小时。长航系统一位官员称，三峡大坝是按照到2030年运输货物过船闸的量为一亿吨来设计的，但2011年就已达到原先规划的2030年的1亿吨运量。国家发改委综合运输研究所预测，2020年三峡船闸水域双向货运量将达到1.63亿吨，2030年将达到2.4亿吨，2050年将达到2.64亿吨。如果没有新的解决方案，未来三峡大坝航运堵塞问题，将日益严重。如何解决三峡给长江航运带来的瓶颈问题，在李克强总理主持重庆座谈会之前，就有讨论。在李克强总理主持重庆座谈会后，是否建三峡“第二船闸”，再次引发关注。在新建船闸和翻坝问题上，重庆和湖北两地的态度截然不同，因为这涉及到两地的利益之争。但在航运界，开辟“三峡枢纽水运新通道”的呼声已响彻长江。

除了三峡船闸的制约外，还有上游水电站过船设施严重落后，也同样让一些专家忧心忡忡。多位长江航运研究者表示，与长江中下游数座跨江大桥对航运产生的影响相比，长江上游的数十座水电站对航运的影响更大。交通运输部长江航务管理局提供的资料显示，雅砻江二滩、向家坝、溪洛渡水电站随着装机容量的增加，一些河段航运条件正在恶化已是不争的事实。宜宾至攀枝花段规划建设的几大电站中，只有向家坝建设了船闸；其他地方，船只需要借助货运码头中转。另外，长江流域的多个水电站在规划阶段便未将过船设施纳入其中，多年来亦无加装计划。而在经济利益的带动下，地方政府往往对水电站的设计规划让步，致使一座座闸坝成了航运的拦路虎。

三峡大坝船闸通行堵塞正日益对长江航运业发展带来不利影响

正因这诸多制约因素的存在，导致长江黄金水道被人为地一段段割裂开来。据中国船级社专家介绍，目前长江高等级航道的比例低，未形成有层次的航道系统，主要航区的干支流航道之间不能实现经济船型的直达运输；码头功能结构不合理，杂货泊位比例大且部分港口能力有余，专业化的集装箱、散货泊位短缺、能力严重不足；装备较差的老旧泊位多，现代化的码头泊位较少；运输组织普遍以单体小船为主，船舶大型化及多式联运等运输方式有待发展。对此，上海社科院院长王战认为，解决这个问题最需要的，就是“标准化”。从船舶的设计和开发、港口建设的标准、长江上建筑的设计标准等，都需要统一的标准，这样才能使长江真正发挥“黄金水道”的作用。

我们再放眼整个长江流域的大交通，事实上这种割裂是全方位的。业内人士分析，大部制改革后对铁路、公路、水运、航空等虽然有统一的规划，但实际上还是处于一种分割独立状态。长江52.5%的通航里程并未得到充分而高效利用，通江达海的资源配置、集疏运网络还十分薄弱，包括水、铁、公、空、管等五大运输方式分割独立、布局分散，标准各异，结构不一，与多式联运发达国家和地区相比，长江货运在物流的时效性、货物运输成本与质量等方面均存在较大差距。

冲破割据藩篱

当前，无论从长江流域产业布局，还是长江黄金水道现状来看，都呈现割裂状态，各自为政，各行其是。这不仅是长江经济带延宕数年却仍基本停留在“构想”阶段的深层原因所在，也是此次中央将其确定为国家战略所要力促突破的主要着力点。但是，一纸《意见》能否解决多年难以根除的痼疾，尚存疑问。

显然，在长江条块分割的管理方式带来各自为政、重复建设和重重壁垒的背景下，创新流域管理方式迫在眉睫，因为只有把“九龙治水”变为“一龙管江”，才能让长江流域各要素流动起来，实现龙头龙身龙尾协调舞动，真正成为中国经济新的支撑带。记者在调查走访过程中，被采访者提及最多的是对于整个长江流域的顶层设计、协调统一、一体化之类的呼吁。其中，北京大学战略研究所常务副所长付秋涛认为，“长江经济带”未来发展的要点主要体现在三个方面：一是产业选择要考虑绿色生态，这是产业发展的底线；二是产业选择要考虑产业的协调性和一体化，这将考验投资者的智慧；三是产业选择要充分体现开放和国际化。长江黄金水道和“长江经济带”建设，需要上中下游一体化的整体规划来协调发展。财经评论员谭浩俊称，从整合长江经济带的需要来看，应当实现管理一体化，比较可行的办法，就是建立长江经济带地区的联席会议制度，每年定期或不定期地对规划布局、产业布局、政策和措施等进行共同研讨，并对下一步工作提出统一要求，以便于真正按照长江经济带的要求去实施，而不是继续各唱各的调、各拉各的琴。从中央层面来看，对长江经济带的发展，要建立协调制度，每年对长江经济带的发展情况进行一次全面的总结和评估，且将评估的情况向社会公布，接受社会的监督。

除了从顶层设计、管理、区域协调等体制机制方面要跟进外，从法律、法规、标准等方面补短，也是解决后患的一劳永逸之举。长江水利委员会副主任马建华称，以往的法律法规大都侧重在某个专门领域，缺乏流域综合管理的法规。我国应借鉴国际先进的流域管理法规体系，针对长江流域水资源保护和污染防治抓紧研究制定专门的法律，尽快研究制订《长江法》。如果不从法律、法规上予以划清界限，那么在利益纠葛下的协调和呼吁，则会变为没有效力的形式。此外，还有专家呼吁，《航道法》、《航运法》等区域性法律法规，也应尽快出台，从而为长江经济带区域合作和区域经济发展提供法律支撑，规范长江经济带发展行为，实现长江经济带从行政约束向法律约束转变。

在这方面，美国的莱茵河和欧洲的多瑙河，都是很成功的范本。美国通过立法，使水利水电水运工程建设有法可依，为政府组织高效有序的管理、进行综合治理与开发提供了法律依据。同时，对于航道、船闸、船队尺度标准统一、性能优良，做到了系列化、规范化和标准化，不仅提高了航运效率，而且便于维护。多瑙河尽管隶属9个国家，但在管理上适用统一的法律和规范，从而对该河流的综合治理和开发提供了很好的支撑。

显然，长江战略的实施，亟待法之庇佑。同时，在有了“法”的前提下，还要有执行的条件和力度，让法行之有效。治理好、利用好、保护好长江，不仅是长江流域数亿人民的福祉所系，而且关乎全国经济社会可持续发展之大局。